Uddrag af publikationen 'Bypolitik, kvarterløft og velfærd'

Indhold

Forord

Sammenfatning og perspektivering

Summary

Indhold

• Forord
  
• Sammenfatning og perspektivering
  Hans Kristensen
  
• Globalisering og det urbane - mellem vækst og velfærd
  Hans Thor Andersen, Eric Clark, Frank Hansen og John Jørgensen
  
• Hvorfor koncentreres de dårligst stillede i bestemte by- og boligområder? - om segregation og årsagerne til den
  Hans Skifter Andersen og Thorkild Ærø
  
• Kultur - en knage til at hænge problemer på?
  Sølvi Karin Børresen
  
• Byliv og boligpolitik - mellem nærmiljø og urbanitet
  John Pløger
  
• Byarkitektur, æstetik og velfærd
  Claus Bech-Danielsen og Jens Schjerup Hansen
  
• Erfaringerne fra "Kvarterløft" eller andre tilsvarende virkemidler i udvalgte lande
  Hedvig Vestergaard
  
• Udviklingen i planlægningens karakter - fra mål og midler til organisering og demokrati
  Knud Erik Hansen og Karina Sehested
  
• Summary

Forord

Denne antologi er den første publikation fra Center for bypolitik, byudvikling og velfærd. Centret blev etableret i 1997 og vil - med de nuværende bevillinger - fortsætte til 2001/02. Bevillingerne er givet af Forskningsrådene til forskning om Byudvikling, -integration og -økologi som en del af velfærdsforskningsprogrammet fra 1996/97.

Centret er et ”center uden mure” forankret på Statens Byggeforskningsinstitut i Afdelingen for Byer og Boliger, hvorfra der deltager en gruppe af forskere i centrets arbejde. Derudover deltager forskere fra Socialforskningsinstituttet, fra Geografisk Institut ved Københavns Universitet og fra Institut for Samfundsvidenskab og Erhvervsøkonomi ved Roskilde Universitetscenter.

Centret har både til formål at udvikle den teoretiske byforskning i et velfærdsperspektiv, og at nyttiggøre denne forskning i forbindelse med udviklingen af en dansk bypolitik. Da centret startede i 1997 var bypolitikken endnu ikke forankret på regeringsniveau, men den daværende regerings Byudvalg og især dettes kvarterløftprojekter var initiativer, som indholdsmæssigt lå tæt på centrets forskningsprofil. Det er de stadig. Men siden valget i 1998 har regeringen fået et By- og Boligministerium, som nu er en yderligere oplagt aftager af den forskningsbaserede viden centret producerer. Det er yderligere centrets ambition at bidrage med viden i forbindelse med kommunernes bypolitiske arbejde i de kommende år.

Antologiens artikler er baseret på en del af de forskningsprojekter, som er igangsat inden for centrets rammer. Artiklerne dannede i et første udkast grundlag for et seminar afholdt i maj 1998 mellem centrets forskere og praktikerne i kvarterløftprojekterne og i Byudvalgets kvarterløftsekretariat. Seminarets diskussioner gav anledning til en del revisioner i artiklerne, som hermed præsenteres i en revideret form. Hermed en varm tak til seminardeltagerne for konstruktiv kritik. Endvidere en varm tak til professor Peter Gundelach, Sociologisk Institut, for at have gennemlæst og kritiseret artiklerne.

Hans Kristensen
Center for bypolitik, byudvikling og velfærd
Afdelingen for Byer og Boliger
Statens Byggeforskningsinstitut
Marts 1999

Sammenfatning og perspektivering

Indledning
De fleste danskere bor i byer, og endnu flere er afhængige af byernes arbejdspladser, uddannelsestilbud, kultur og underholdning. Set i en global sammenhæng svarer Danmark med sine 5 millioner indbyggere til en storby af mellemstørrelse. Set indefra - i en national synsvinkel - består Danmark af mange forskellige bysamfund med hver sin historie og hver sine udviklingsmuligheder. Anlægges et endnu mere lokalt syn viser det sig som regel, at den enkelte by rummer variationer mellem sine forskellige kvarterer og de mennesker, der bebor dem.

Byernes udvikling har igennem mange århundreder været planlagt og reguleret. I nogle historiske perioder mere rigoristisk end i andre. I den nyere historie har 1970'ernes planlovsreform haft stor betydning for planlægningen af byernes udvikling, mens den fik noget mindre betydning for den faktiske udvikling. Planlovsreformen med kommuneplanloven og lands- og regionplanloven var en reaktion på 1960'ernes voldsomme byvækst, hvor den samtidige erhvervelse af parcelhuse og privatbiler med voldsom styrke øgede arealforbruget til bymæssige formål. Samtidigt spredtes byerne ud over det åbne land. Den byplanlægning som fulgte af planlovsreformen var indrettet på at dæmme op for og styre byvæksten. Det historiske paradoks er, at byvæksten stort set stoppede på det tidspunkt, hvor lovgivningen var endeligt på plads. Siden da har byernes problemer skiftet karakter.

I løbet af 1980- 90'erne og særligt i perioden efter 1993 tegner der sig et problembillede, hvor byernes socio-økonomiske opdeling og de sociale problemer har fået stor vægt. Det har ført til, at der har været iværksat en række boligsociale programmer i belastede bebyggelser - siden udvidet til mere bymæssige programmer i form af kvarterløftene - som har bestræbt sig på at forme udviklingen i de dele af byen, som ikke har kunnet klare sig selv. Denne udvikling førte ved dannelsen af den nye regering i 1998 til, at der for første gang udnævntes en byminister, som har det overordnede ansvar for samordning og koordinering af regeringens planer og initiativer over for byerne. Byministeren skal udforme en bypolitik, der ikke skal erstatte men snarere bygge oven på - eller uden om - den hidtidige byplanlægning, der er foregået inden for rammerne af kommuneplanlægningen. Bypolitikken kan bl.a. trække på de erfaringer der igennem mange år er gjort med byfornyelsen og på de erfaringer der er opnået i den sidste halve snes år - og særligt intenst siden byudvalgets start i 1993 - med en kombineret fysisk og boligsocial indsats i en række større almene bebyggelser ud over hele landet.

Nærværende antologi er et forskningsmæssigt bidrag til udformningen af bypolitikken. Både den centrale, statslige politik som byministeren har ansvaret for, og den decentrale bypolitik, som primært vil være kommunernes ansvarsområde. Antologien er også et fagligt bidrag til diskussionerne i kvarterløftprojekterne, hvor en del af antologiens teoretiske overvejelser allerede indgår i den daglige praksis. Hovedparten af bidragyderne er tilknyttet Center for bypolitik, byudvikling og velfærd, som blev etableret i 1997 med en fem- årig bevilling fra Forskningsrådene som et led i den daværende regerings velfærdsforskningsprogram. Centret koordineres af SBI og har derudover deltagere fra Socialforskningsinstituttet, fra Institut for Erhvervsøkonomi og Samfundsudvikling på Roskilde Universitetscenter og fra Geografisk Institut ved Københavns Universitet. Antologien afspejler i høj grad det forskningsprogram, som centret har fået sine bevillinger til at gennemføre. Forskningsprogrammet blev udformet i 1996-97 ud fra en vurdering af, hvilke beskæftigelsesmæssige, boligsociale, arkitektoniske og organisatoriske problemer der i det kommende årti vil være de mest presserende for de danske byer.

Antologiens artikler er grupperet således at der under overskriften globalisering indledes med diskussionen af de helt overordnede, aktuelle udviklingsbetingelser for byerne og dermed for bypolitikken. Dernæst ses der på segregationen som et af de tunge problemer bypolitikken må tage fat på, ikke mindst den etniske segregation. Der sættes imidlertid spørgsmålstegn ved den underforståede, bagvedliggende opfattelse af nutidens former for socialt liv i byen og boligområderne. Alternativt argumenteres der for at se hele byen som arenaen for socialt liv: at det netop er forskellighederne og de fremmede, som er essensen af byen - og det som drager nutidens mennesker mod de store byer. I en gennemgang af kvarterløftprojekter fra hele Europa er det slående, at de domineres af forestillingerne om økonomiske og beskæftigelsesmæssigt mere selvbærende og socialt nære naboskaber, som vejen til et bedre byliv. Forestillinger der kan rejses tvivl om. Antologien afsluttes med en diskussion af en planlægningsmodel der er opstået i flere kommuner, som afviger fra de former, der har domineret byplanlægningen inden for rammerne af kommuneplanloven. Den form for planlægning bypolitikken må benytte sig af betegnes kommunikativ planlægning, og har - i modsætning til den målrationelle planlægning kommuneplanloven foreskriver - karakteren af en lang forhandlings- og samordningsproces mellem alle de parter, som har interesse i byens eller boligområdets udvikling. Den kommunikative planlægning har yderligere vægten lagt på implementeringsprocessen snarere end på program- eller plandelen, og den afspejler den model for organisering af kommunernes styre, som - med en engelsk betegnelse - kaldes urban governance, eller på dansk byledelse gennem netværksorganisering.

Globalisering
Der har igennem tiderne været mange forklaringer på, hvad der bestemmer byernes udvikling på det overordnede niveau. Igennem de senere år har fokus været rettet mod den internationale konkurrences betydning. Liberaliseringen af verdenshandlen, EU's indre marked og den teknologiske udvikling har skabt nye forudsætninger for handels- og finansvirksomhed, vareproduktion og kommunikation. Sammenfattet til et begreb tales der om globalisering, som en ny global, geografisk arbejdsdeling med konsekvenser for alle regioner og byer.

I den indledende artikel: Globalisering og det urbane - mellem vækst og velfærd, gennemgås teoridannelsen på dette område, hvor der især har været lagt vægt på de globale byer: New York, London, Tokyo, Singapore, Los Angeles, Paris, Randstad Holland, San Francisco m.fl. I disse byer har udviklingen igennem årtier været præget af en kraftig vækst i serviceerhvervene, især forretningsservicen: bank-, forsikrings-, finans- og rådgivningsvirksomhed, samt i forskning, uddannelse og kommunikation. Tilknyttet hertil har der været vækst i ejendomshandel, hotel- og restaurationsvirksomhed, underholdning mv. De sociale konsekvenser i disse byer har været en voksende polarisering mellem de grupper, som er med i og bærere af denne udvikling, og de (store) grupper, som står uden for og i nogen grad betjener de velbjærgede eller lever helt adskilt fra dem i forfaldne ghettoer.

På trods af disse iøjnefaldende negative sociale konsekvenser har en meget lang række af andre større byer bestræbt sig på at komme til at ligne disse globale metropoler: prangende - men forbløffende ensartede - kontorhusbyggerier i bymidterne eller på særligt attraktive steder i byerne, stærk satsning på udviklingen af infrastrukturen - især i forbindelse med lufthavnene - og på udbygningen af det internationalt rettede kulturudbud, intimt samarbejde mellem byernes politiske og erhvervsmæssige elite, og nedprioritering af udjævnende velfærdsprogrammer. Disse byer betegnes som globaliserende byer.

Et springende punkt er, i hvilken udstrækning de globaliserende byer er nødt til også at tilpasse sig de sociale processer, som - med forskellig styrke og udformning - hidtil har set ud til at være en integreret del af globaliseringen. Om, med andre ord, en tilpasning til de globale økonomiske vilkår forudsætter en social polarisering, hvor de grupper der er med i udviklingen oplever en hastigt voksende rigdom, mens de store grupper der hægtes af udviklingen synker ned i dybere og dybere armod I artiklen argumenteres der for muligheden af både en tilpasning til globaliseringens økonomiske/erhvervsmæssige krav og en opretholdelse af den skandinaviske velfærdsstatsmodel. Argumentationen baseres på de erfaringer der er gjort i de seneste årtier, ikke alene i de skandinaviske lande, men også i de kontinentaleuropæiske lande. Det er kun i England den "rå" amerikanske polariseringsmodel for alvor slog igennem under Thatcher, mens Vesteuropas øvrige lande i langt større udstrækning har klaret den økonomiske og erhvervsmæssige omstillingsproces uden helt så dramatiske sociale udstødningsproblemer.

Men selvom dette også er tilfældet i Danmark, når der ses på de store sammenhænge, og selvom vi ikke har haft en stigende indkomstulighed, så har de sidste 25 års udvikling i de danske byer og på det danske boligmarked indebåret en mere og mere konsekvent social opdeling i boligområder og bydele hvor de erhvervsaktive og velstillede bor i parcelhuse, ejerlejligheder og andelsboliger, mens de marginaliserede med usikre beskæftigelsesforhold, eller helt uden beskæftigelse, bor i de almene boligbebyggelser.

Segregation
I artiklen: Hvorfor koncentreres de dårligst stillede i bestemte by- og boligområder? - om segregation og årsagerne til den, defineres segregation som en rumlig adskillelse af socialt eller kulturelt forskellige befolkningsgrupper, der fører til at de sociale og/eller kulturelle forskelle mellem grupperne øges. Artiklen tager således udgangspunkt i det umiddelbart paradoksale fænomen, at vi i Danmark i vid udstrækning er inde i globaliseringsprocessen, men uden at vi i samme udstrækning som mange andre lande har en øget indkomstulighed, samtidig med at vi dog har fået en klarere og klarere rumlig adskillelse mellem forskellige sociale grupper.

Der findes en række teorier om årsagerne til segregation, hvor vægten lægges på forskellige processer, der fører frem til segregationen. Arbejdsstedssegregering kan være en forklaring. Her følger valget af bopæl arbejdspladsens lokalisering. Denne forklaring har imidlertid mistet betydning i de seneste årtier, hvor bilen er blevet hver mands eje, og hvor de fleste accepterer ganske lange bolig- arbejdsstedsrejser. En anden forklaring viser tilbage til udbuddet af boliger, deres ejerform og deres pris. Denne boligmarkedssegregering kan imidlertid ikke alene forklares ud fra økonomiske forhold omkring boligen. Befolkningens boligpræferencer og viden om udbuddet mere generelt spiller også ind. Hvis der især lægges vægt på præferencer, holdninger og kulturelt betinget adfærd kan man tale om kulturel segregering. En fjerde forklaring fokuserer især på den politisk/institutionelle segregering, der fremtræder som en kombination af planlagt fysisk adskillelse mellem forskellige boligtyper (ejerformer): parcelhuse for sig, almene boliger for sig osv., og de forskellige økonomiske og sociale adgangskrav til de forskellige boligtyper. Endelig kan man se på forslumnings- og fornyelsesprocesser som selvforstærkende processer med selvstændig betydning for segregationen i byen, når først forslumningen eller gentrificeringen er gået i gang som følge af en af de ovennævnte segregationsprocesser.

I en dansk sammenhæng har der tidligere været meget markante økonomiske forskelle på vilkårene i henholdsvis ejer- og lejeboligerne. I 1960'erne, 70'erne og langt ind i 80'erne førte det til en høj grad af segmentation på boligmarkedet, forstået på den måde, at husstande med høj- og mellemindkomst valgte ejerboligformen, mens lavindkomsthusstande og husstande på overførselsindkomster var henvist til almene boliger. Selvom de økonomiske fordele ved ejerboligformen for høj- og mellemindkomsterne er blevet væsentligt reduceret i det seneste årti, så er adgangsvejen til ejerboligen fortsat meget vanskelig at forcere for de økonomisk dårligst stillede i samfundet. Når dette økonomisk, men også kulturelt og holdningsmæssigt betingede boligvalg, kombineres med boligernes lokalisering i byen opstår segregationen. Byernes planlægning og udbygning har indtil for ganske nylig fremmet etableringen af relativt store, ensartede parcelhusområder, almene udlejningsboligområder, private udlejningsboligområder osv. Og selvom dette mønster nu søges brudt i nyere planlagte blandede boligområder, så har hovedparten af de eksisterende byer disse indbyggede, nedarvede segregationsmekanismer.

Etnisk segregation
En form for kulturel segregation har påkaldt sig særlig opmærksomhed i de senere år: den etniske segregation, som består i at flygtninge og indvandrere bosætter sig i bestemte boligbebyggelser eller bykvarterer. Tidligere vakte det almen bekymring, at de dårligst stillede, socialt udstødte danskere, bosatte sig i bestemte dele af byen. Denne bekymring var en stærkt medvirkende årsag til de første saneringers gennemførelse. Håbet var dengang at man enten kunne fjerne de sociale problemer ved at give de udsanerede bedre boliger, eller skjule problemerne ved at sprede de socialt belastede mere jævnt ud over byen. I dag har koncentrationen af "fremmede" (indvandrere og flygtninge) i bestemte boligområder samme alarmerende effekt, og den fremkalder nogenlunde samme typer af "løsninger". I artiklen: Kultur - en knage til at hænge problemer på? gås der tættere på problemerne med og i indvandrertætte boligområder og bydele.

Indledningsvis slås det fast, at der ikke alene er kulturforskelle mellem danskere og indvandrere, men i allerhøjeste grad også mellem forskellige grupper af indvandrere. I alle grupper opbygges der billeder og fordomme om "de andre", som kan have en klar barriere- effekt. Et lille skridt i retning af en øget integration i det danske samfund kunne bestå i at tale mere "med" end "om" indvandrere og flygtninge. Det kunne i praksis bestå i at skabe flere mødesteder, hvor kulturforskellene ikke på forhånd afgør, hvem der mødes med hvem, om hvad, hvor. Det drøftes endvidere hvor betydningsfuld segregationen i boligområdet er. På dette spørgsmål kan der ikke gives noget entydigt svar. Det er sandsynligt, at en koncentration af indvandrere i bestemte boligområder kan være en fordel for integrationen i de indledende faser af integrationsprocessen med støtte og hjælp fra mennesker man føler sig helt tryg ved. Men det er også plausibelt, at en stærkt segregeret bosætning siden hen kan indebære en risiko for tilbagetrækning og isolation i forhold til det danske samfund.

Artiklens hovedpointe er imidlertid, at det er de unge 2. generations indvandrere der især bør satses på som kulturformidlere, brobyggere og potentielt nyskabende i en "kreoliseringsproces", hvor oprindelseslandets gamle traditioner og kultur kombineret med nye impulser fra det omgivende danske samfund skaber en grænseoverskridende "syntese". I stedet for som nu alene at se på de unge 2. generations indvandreres splittede, flerkulturelle opvækst som et problem, gøres splittelsen til ressourcen. Hvis denne strategi skal have mulighed for at lykkes må der skabes institutionelle netværk, som kan danne rammerne om den flerkulturelle syntese. Boligområderne kan danne rammerne for sådanne forsøg - men måske det snarere er byen som helhed, der kan klare denne form for kulturmøde og nyudvikling.

Byliv
Den store by har altid fungeret som mødestedet, hvor mennesker og grupper med forskellig baggrund boede og arbejdede side om side, eller sammen, og hvor forskelligheden, mangfoldet blev en del af den store bys fascinationskraft. Småbyens snævre og trygge verden kom i denne sammenhæng til at fremstå som et fængsel med konstant overvågning. Det nye, de fremmede, udfordringerne til vanetænkningen, risikoen for at falde frit, muligheden for at klare sig på trods af alle odds, alt dette forbindes med den store by.

Men det er ofte småbyens trygge verden, det nære miljø, naboskabet, som udgør det implicitte planlægningsgrundlag i programmer for forbedring af boligområder siges det i artiklen: Byliv og boligpolitik - mellem nærmiljø og urbanitet. Og mange nærmiljøprojekter har igennem de senere år taget sigte på at opbygge sociale netværk, at fremme en aktiv beboerdeltagelse i både det lokale foreningsliv og i den lokale politiske organisering. Anstrengelserne har ikke altid været kronet med held. De nyeste bestræbelser i denne retning finder i dag sted i form af en iscenesættelse af den lokale stedsidentitet, hvor der refereres til lokalhistorien og lokalkulturen og den arkitektoniske arv, som det fælles, stedbundne man kan mødes om. På lidt længere sigt er det håbet, at der opstår den stedstilhørighed, som tidligere samfund var så rig på (man boede samme sted hele livet), men som i nutidens samfund (med hyppige flytninger) er meget sjældnere.

I artiklen rejses spørgsmålet, om ikke denne voldsomme satsning på naboskabernes sociale fællesskaber hviler på en grundliggende forkert opfattelse af de former det moderne byliv har antaget. Om ikke ønsket om uforpligtende oplevelser, pluraliteten i kulturlivet, anonymitet, mødet med det ukendte og overraskende, og den fremmede er de stærkeste drivkræfter i det moderne byliv. En konsekvens af dette ville være, at lægge mere vægt på mulighederne for at vælge en planlægningsstrategi baseret på en kombination af bolig og livsstil, fremfor - som i dag - at bestræbe sig på at skabe rammer for "uforanderlige" livsformer. Med andre ord en strategi som bl.a. ville være ideelle rammer om fx 2. generationsindvandrernes potentielle grænseoverskridende kulturformer, kreoliseringen.

Arkitektur
En meget central, oplevelsesmæssig side af bylivet er de fysiske rammer vi færdes i til daglig. De har betydning for vores velbefindende, vores oplevelse af historiens konkrete nærvær og for vores udfoldelsesmuligheder. Byens arkitektur er som regel formet igennem lang tid og rummer således minder om forskellige perioders arkitekturidealer og byggeskikke. I en bypolitisk sammenhæng er det af betydning at værne om de dele af byens arkitektur, som især fortæller den pågældende bys historie. Den kan være med til at skabe den stedsidentitet, som har fået stigende betydning i en tid præget af høj geografisk mobilitet og større flygtighed i andre af livets forhold.

Der er næppe den store uenighed om bevaringsværdien af en del af den ældre arkitektur. Derimod er det slående, at vores egen tids arkitektur, som i høj grad er præget af de funktionalistiske arkitekturidealer fra 1920-30'erne, ikke på samme måde anses for bevaringsværdigt. En del af de funktionalistiske byggeri fra 1960-70'erne lægges endog for had - og tillægges en del af skylden for, at der er opstået sociale problemer og store koncentrationer af indvandrere i bebyggelserne.

I artiklen: Byarkitektur, æstetik og velfærd, ses der nærmere på det funktionalistiske arkitekturkoncepts oprindelse og dets efterfølgende konsekvenser for byggeriet helt frem til vor tid.

I sine programerklæringer tog funktionalismen udgangspunkt i menneskenes behov og udformede rum og bygninger som en funktion af disse behov. Bygninger skulle således formes indefra, baseret på det liv og de aktiviteter bygningen skulle rumme, og bygningens ydre skulle være udtryk for dette indre liv. En række af de bygninger der i 1930'erne udformedes ud fra disse principper opleves stadig som æstetisk vellykkede, ligesom de boligområder der i denne periode planlagdes har en bebyggelsesplan og nogle friarealer, som stadig betragtes som smukke og velfungerende. Men da det funktionalistiske formsprog slog igennem i masseproduktionen i 1960-70'erne blev bedømmelsen næsten fra starten meget mere negativ. Monotont, oplevelsesfattigt og menneske- fjendsk betonbyggeri var de betegnelser, som hurtigt blev hæftet på byggerierne.

Artiklen diskuterer forskellige mulige forklaringer på, hvorfor denne dramatiske holdningsændring er opstået, og når frem til at en væsentlig årsag er, at funktionalismen endte i et ureflekteret, stereotypt formsprog, som reducerede den oprindelige idé til ren formalisme. Formalismen understreges yderligere af, at nutidens samfund i mindre udstrækning end 20-30'ernes er et samfund, hvor nøjsomhed er en nødvendighed. Den meget karske og enkle arkitektur uden "overflødig" udsmykning er ikke længere resultatet af en økonomisk nødvendighed. I dag er der måske snarere behov for, og blevet råd til, at give æstetiske oplevelser en større plads i arkitekturen.

Denne diskussion er ikke mindst af betydning i forbindelse med renoveringen af nogle af de store bebyggelser fra 1960-70'erne. Men der er ikke nogen enkel facitliste. I en arkitektonisk evaluering af en række forbedringsprojekter var konklusionen, at de renoveringer, der er sket i overensstemmelse med de grundlæggende ideer i bebyggelserne, nåede et godt resultat, mens andre blev mindre vellykkede på grund af overdreven brug af "pynt" og "dekorationer", som er det oprindelige byggeri væsentfremmed.

Helt generelt er arkitekturdimensionen i bypolitikken præget af mange - ofte tidsbestemte - holdninger til bevaring/fornyelse/forandring. På et plan kræver det en faglig afklaring i lighed med den artiklen lægger op til. På et andet plan må det imødeses, at diskussionen er "evig", og derfor velegnet til at blive taget op som en deldiskussion i planlægningsprocessen.

Kvarterløft
Bypolitikken er endnu i en meget indledende fase, hvor dens faglige indhold og organiseringen af den på kommunalt niveau ikke ligger endeligt fast. Kvarterløftene er derimod etableret i syv forskellige bydele i Danmark. De væsentlige fællestræk for disse syv kvarterløft er: en helhedsorienteret indsats, hvor de forskellige kommunale forvaltninger arbejder sammen, og hvor der inddrages en række andre aktører i bydelen: borgerne, private virksomheder, det lokale foreningsliv og de kirkelige netværk. Sigtet er at gøre kvarteret mere attraktivt både for de eksisterende beboere - og for nye.

Selvom - eller måske netop fordi - tilrettelæggelsen af kvarterløftene er sket med en aktiv borgerinddragelse, så bærer de danske projekter præg af det samme, som går igen i de internationale eksempler på kvarterløft: at kvarteret udvikles "for sig selv", at man styrker den lokale autonomi og prøver at supplere kvarterets eget udbud af arbejdspladser, service og kultur. Byplanhistoriens klassiske ideer og selvbærende naboskaber holdes som hovedregel i hævd.

Accepten af kaos og konflikter som den grundlæggende - frugtbare - drivkraft i storbyens udvikling, og en "opgave- og funktionsdeling" imellem alle storbyens kvarterer er ikke centrale temaer i de aktuelle kvarterløftprojekter for bydele og større boligområder noget sted i Europa. Det fremgår af oversigtsartiklen: Erfaringerne fra "Kvarterløft" eller andre tilsvarende virkemidler i udvalgte europæiske lande. I langt de fleste programmer indgår lokale initiativer til fremmelse af beskæftigelsen, forbedring af boligforholdene og sociale udviklingsprogrammer. I de fleste er det endvidere tilstræbt, at beboerne får en aktiv rolle i såvel udformningen som implementeringen af programmerne.

Kvarterløftprogrammerne er udtryk for en omfattende "helhedsorienteret" strategi over for en bydel eller et boligområdes problemer, helt på linje med de bedste traditioner i de europæiske landes velfærdsstatsstrategier i efterkrigstiden. Men også med den konventionalitet indbygget som tager udgangspunkt i det "normale", de velkendte livsformer, og ikke på de brud med fortiden som nye bymæssige livsstile indebærer. I en kritisk efteranalyse af årtiers engelske kvarterløftprogrammer, som refereres i artiklen, peger professor Patsy Healy på, at det er mangfoldigheden i programmerne: udvidelsen af mulighedsstrukturen for alle grupper i områderne, som med størst sikkerhed får en positiv effekt. Hendes pointe er, at programmerne skal tage udgangspunkt i og møde de lokale beboeres hverdagsliv.

At der er håb forude er også konklusionen på den tyske professor Jürgen Friedrichs gennemgang af de europæiske kvarterløftprojekter. Hans pointe er, at forfaldsprocesserne og den sociale udstødning i de europæiske byer aldrig har fået et omfang og en karakter som svarer til tilstandene i de amerikanske byer. Selv i de mest nedslidte kvarterer i de europæiske byer findes der mange forskellige subkulturer, med hver sine livsstrategier, som rummer stor variation med hensyn til uddannelse, jobvalg, kulturforbrug og -produktion. Kvarterløftprogrammerne må bestræbe sig på, at holde mulighederne åbne - og skabe nye - for den mangfoldighed af individuelle livsstrategier der findes i de forskellige subkulturer. Og kvarterløftene bør nok i større udstrækning ses i en samlet bypolitisk sammenhæng.

Kommunikativ planlægning
At være åben over for mangfoldigheden i livsstile og livsstrategier i bypolitikken og kvarterløftprogrammerne stiller store krav til både selve planlægningen og implementeringen af planerne. Kravene er ydermere et brud med de faglige traditioner, som siden 1970'ernes planlovsreform er blevet indarbejdet i den kommunale (by)planlægning. I artiklen: Udviklingen i planlægningens karakter - fra mål og midler til organisering og demokrati, gennemgås den hidtidige kommunale (by)planlægning, der karakteriseres som målrationel planlægning, dvs. en rationel proces der starter med at planlæggeren identificerer og klargør de værdier forskellige interessenter i planlægningen har, herunder også de konflikter der er mellem forskellige interessenter. På baggrund af værdierne opstilles mål - eventuelt alternative mål hvis konflikterne ikke kan løses - som danner udgangspunktet for planen eller planerne. Den efterfølgende politiske proces består i valget mellem de opstillede alternativer og/eller prioriteringer inden for planernes ramme. I denne planlægningsform overskygger processen frem til planens endelige vedtagelse den efterfølgende implementeringsproces.

Grundlaget for den skridtvise planlægning - som på mange måder er en reaktion mod den normative, målrationelle planlægning - er en erkendelse af, at implementeringen meget ofte viser sig at forløbe anderledes end forudsat i den én gang udformede plan. At det med andre ord er den efterfølgende administrative praksis, som i langt højere grad får konsekvenser for den faktiske udviklingsproces i byen ... i den udstrækning processen overhovedet kan styres af det kommunale apparat. Den skridtvise planlægning er i modsætning til den målrationelle planlægning en kompliceret, permanent proces med inddragelse af politikere, planlæggere, administratorer og borgere, hvor mål og midler løbende diskuteres, tilpasses og føres ud i livet. Den skridtvise planlægning reducerer planlæggerens rolle fra at være den professionelle overdommer til at være den effektive sekretær.

I artiklen argumenteres der for en videreudvikling af den skridtvis planlægning til en kommunikativ planlægning, sådan som den i de senere år er kommet til udtryk i kvarterløftprojekterne, i en del byfornyelsesprojekter og i forskellige kommuners bymidteplaner. Der peges dog også på, at den målrationelle planlægning har haft sine store sejre i fx de store broprojekter og i planerne for Ørestaden.

I den kommunikative planlægning er det essentielle processen mellem de parter, som er - eller bør være - involveret i planlægningen af udviklingen i en by, et kvarter eller et boligområde. Den kommunikative planlægning tillægger således afklaringen af målkonflikter første prioritet, mens handlingerne, planimplementeringen - som er i fokus i den skridtvise planlægning - her har anden prioritet. Den kommunikative planlægning udelukker ikke analyser af eksisterende forhold, formulering af mål og værdier og udvikling af sammenhængende strategier/planer - som er essensen af den målrationelle planlægning - men den gør disse dele af planlægningen til underordnede dele, der er nødvendige i og underlægges resultaterne af den kommunikative proces.

Den kommunikative planlægning kan ses som et delelement af en ændret kommunal organisationsform, som i den engelsksprogede politologiske litteratur betegnes governance. Governance er en organisationsform, som afløser den traditionelle, (mål)rationelle og hierarkiske planlægnings-, styrings- og organisationsform government. Governance indebærer, at styringen foregår decentralt igennem mange forskellige netværk, med inddragelse af mange forskellige aktører, og med komplekse beslutningsprocesser baseret på mere ligeværdige aftaler mellem det offentlige og de private. Governance som organisationsform for den kommunale aktivitet rummer således en erkendelse af, at gensidige aftaler om at nå bestemte mål, med inddragelse af alle relevante aktører, oftere fører frem til ønskede resultater, end forestillinger om at kommunerne kan planlægge og bestemme udviklingen relativt autonomt. Governance kan således både ses som udtryk for kommunal afmagt: andre parter gives bestemmende indflydelse på udviklingen, og som en øget kommunal "magt", forstået som indflydelse på helheden af udviklingen i kommunen.

Bypolitik, kvarterløft og velfærd
I sidste ende handler bypolitik og kvarterløft om befolkningens velfærd. Der er behov for en bypolitik som en af flere strategier i velfærdssamfundets udvikling. Bypolitikken ligger i den forstand i forlængelse af - og er en aktuel modernisering af - den byplanlægning, som diskuteredes i 1960'erne og som endte med at præge planlovsreformen i 1970'erne. Bypolitikken er således en del af svaret på de nye udfordringer velfærdsstaten står overfor. Andre dele af svaret har en mere samfundsøkonomisk karakter jævnfør de seneste års omfattende debat om deltagelse og udstødning på arbejdsmarkedet, løn, efterløn og pensionsforhold.

I den bypolitiske sammenhæng er der i denne antologi lagt vægt på rammebetingelserne for byernes udvikling: globalisering, på nogle af byudviklingens tungeste socio-økonomiske og geografiske problemer: segregationen, og på bylivet og oplevelsen af byens arkitektur. Disse forhold har både i en dansk og i international sammenhæng i første omgang ført frem til bypolitiske pilotprojekter: kvarterløftene, og de har ført frem til nye overvejelser om formen for det offentliges - og her især kommunernes - måde at organisere og styre udviklingen: fra government til governance.

Globaliseringen har medført en voldsomt øget international konkurrence mellem virksomhederne, som har fremtvunget rationalisering og effektivisering og øgede krav til arbejdsstyrken. De svageste er blevet udstødt af arbejdsmarkedet med afledte konsekvenser for deres økonomiske og sociale forhold. Det fysiske (bymæssige) udslag af denne proces er segregationen, hvor der er opstået en klar økonomisk og social fordeling på byernes boligmarked i bydele og boligområder, hvor de svageste grupper bor, og andre områder, hvor dem der har nydt godt af de (nye) beskæftigelsesmuligheder globaliseringen også har ført med sig, bor. Denne segregationsproces er i løbet af de seneste 25-30 år blevet yderligere skærpet med en etnisk dimension, som - på nuværende tidspunkt - virker om muligt endnu vanskeligere at overvinde end den generelle socio-økonomiske segregation. Segregationen udstiller på denne måde velfærdsstatens svage side, hvor ulighederne er øget og hvor frygten for at den "sociale arv" skal føre til dybe, permanente skillelinjer i velfærdsstaten bl.a. fremtvinger forsøg med nye løsningsstrategier: kvarterløft og bypolitik.

Men velfærd er ikke et entydigt fænomen. Der er former for ulighed, forstået som forskellighed, der beriger livet i byen. Det der kendetegner den levende by er mangfoldigheden, det uforpligtende, det udfordrende, det kreative og nyskabende. Det globaliserede, moderne byliv skal også rumme friheden til at være forskellige. Omsat til kvarterløft og bypolitik betyder det, at der ikke er - eller bør være - helt ensartede målsætninger og midler fra kvarter til kvarter, fra by til by. Bekæmpelse af generelt uønskede fænomener som fattigdom og udstødning, etniske konflikter osv. som generelle velfærdspolitiske mål, vil nok indgå i de fleste bypolitiske programerklæringer. Og det volder ingen problemer. Men de mere specifikke strategier i en given by eller bydel skal udformes ud fra stedets særlige forudsætninger - og med respekt for mangfoldigheden i byen som helhed.

Planlægningen og organiseringen af bypolitikken er endnu i støbeskeen. I praksis har man imidlertid i de senere års kvarterløftprojekter både i en dansk og i en europæisk sammenhæng taget hul på den helhedsorienterede, bymæssige forbedringsproces. Erfaringerne fra disse projekter og mere generelt fra kommunernes (by)planlægning i de senere år, begynder at tegne et billede af en ny organisering, hvor styringen af udviklingen foregår gennem forhandlinger og aftaler i netværk med deltagelse af både offentlige og private aktører. Denne nye måde at styre på, governance, står i modsætning til government, den tidligere parlamentarisk, hierarkiske organisationsform, hvor kommunen i princippet planlagde og bestemte over udviklingen. På planlægningssiden er overgangen helt parallelt sket mellem tidligere tiders målrationelle planlægning og den mere nutidige kommunikative planlægning, som inddrager alle aktører, både private og offentlige, i beslutnings- og implementeringsprocesserne.

Bypolitikken vil være nødt til at indarbejde disse erfaringer fra kvarterløftprojekterne for at løse sin rolle i videreudviklingen af velfærdsstaten. Bypolitikken bliver således både tematisk bred: den skal omfatte de socio-økonomiske og livsformmæssige udfordringer, som denne antologi handler om, og derudover skal den tage byøkologiske, trafik og erhvervsøkonomiske hensyn. Den bliver også nødt til at inkorporere de nye organisations- og planlægningsmæssige former, som er opstået i den kommunale praksis. Bypolitik handler således både om indholds- og formmæssige ændringer i samfundets velfærdsproduktion.