Sammenfatning

Erhvervsudvikling, byfornyelse og bypolitik

• Indledning
• Byfornyelsen kan fremme positiv udvikling i et bykvarter
• Byfornyelsens aktører står bag de gode resultater
• Der er kigget på bymidter, særlige forretningsstrøg, havnearealer og erhvervsarealer
• Erhvervsspørgsmål indgår nu i byfornyelsen
• Fra boligsocial sanering til bystrategisk værktøj
• Samspillet mellem byfornyelsens forskellige former
• Bystrategisk punktvis byfornyelse?
• Elementer til en vellykket byudvikling

Indledning

Byfornyelsen undergår vigtige ændringer i disse år. Særlig den måde, hvorpå erhverv indgår i byfornyelsen, er under forandring. Traditionelt har hovedsigtet med byfornyelsen først og fremmest været at sikre og forbedre boligforhold. Derfor har erhvervsspørgsmål primært indgået i byfornyelsen, hvis de har haft direkte betydning for beboelse. Man har kun kunnet byforny erhvervsbygninger, hvis de har indeholdt beboelse i samme bygninger, eller hvis fornyelsen sker af hensyn til en umiddelbar tilgrænsende beboelse. Dermed har der været fokus på miljøforhold.

Men der er i de seneste år opstået en øget opmærksomhed på, at levevilkår og boforhold i et område i høj grad er afhængig af en lang række forhold, der knytter sig til hele bykvarteret, og som byfornyelsen har indflydelse på. Det er forhold, der i høj grad betinger, om kvarteret udvikler sig positivt, eller om der igangsættes negative udviklingsspiraler.

I denne sammenhæng er der set på erhverv, fordi de kan have stor betydning for positive udviklingsforløb, såvel som for negative. Hermed bliver der yderligere interesse i at se erhvervsbygninger både i tæt sammenhæng med boligforhold - og mere strategisk, som et led i en byomdannelse.

Undersøgelsen belyser forskellige måder at udvikle byfornyelsesopgaverne på afspejlende forskellige områdetyper og erhverv og - ikke mindst - tidligere erfaringer med byfornyelsesarbejdet hos de kommunale forvaltninger i de pågældende byer. For hvert område er beskrevet type af område og byfornyelsestype, organisering af borgerinddragelse, private investeringer og økonomisk spin-off, ændringer i erhvervenes tilstedeværelse, beskæftigelseseffekter, økologisk indhold samt betydningen af arkitektur og udseende.

I undersøgelsen er beskrevet 10 byfornyelsesområder, og for seks heraf er der foretaget en egentlig analyse. De seks analyseområder ligger i byerne Odense, Århus, Nørresundby, Nykøbing Falster, Sorø og Skjern.

Analyserne bygger på telefonisk interview med nøglepersoner i de kommunale forvaltninger samt yderligere baggrundsmateriale, projektbeskrivelser, forskningsrapporter m.m. for hvert område.

Undersøgelsen er gennemført i perioden august 1999 til februar 2000.

Byfornyelsen kan fremme positiv udvikling i et bykvarter

I en række danske kommuner synes byfornyelsen at have udviklet sig til en effektfuld indsatsform i forhold til byens udvikling - en indsatsform, der indeholder både de faktiske udviklingsbidrag og samtidig bruges som en bevidst strategisk katalysator for byudvikling. Byfornyelsen har nemlig formået, ud over at fastholde de boligsociale perspektiver, der er dens grundlag, at have en handlingsrettet strategisk dimension, der med udgangspunkt i levevilkår formår at bringe byens andre funktioner ind i en udviklingsdynamik. Denne dobbelthed er ret enestående - og den bør følges og styrkes.

Byfornyelsens aktører står bag de gode resultater

Det er i høj grad hele det netværk af aktører, der tilsammen har stået for byfornyelsen især i de seneste år, der står bag disse resultater. Det vil sige personer med kompetencer i forhold til de lokale områder og de bydynamiske sammenhænge. Dette netværksarbejde ser ud til at have haft større betydning for den konkrete byudvikling end planlægningen inden for de tilgrænsende felter: kommuneplanlægning, miljøplanlægning og erhvervsplanlægning.

Der er kigget på bymidter, særlige forretningsstrøg, havnearealer og erhvervsarealer

I denne undersøgelse er der blevet sat særlig fokus på den del af byfornyelsen, der retter sig mod strategisk vigtige dele af den enkelte by. Det er typisk bymidten eller arealer, der ligger i tæt tilknytning til disse centrale dele, f.eks. særlige forretningsstrøg og havnearealer. I større byer kan det i de enkelte bykvarterer ligeledes være særlige forretningsstrøg eller erhvervsarealer, der ligger centralt placeret i forhold hertil. Det er typisk for alle disse områder, at der har været en betydelig erhvervsaktivitet, men at denne er aftaget eller under afvikling. Disse områder påkalder sig særlig opmærksomhed, fordi en byfornyelsesindsats i dem kan have stor betydning for hele bysamfundet som sådan - dvs. for levevilkår og byliv (kultur og erhverv).

Erhverv kan være meget vigtige elementer i det enkelte bykvarter. Dette gælder med hensyn til funktion, hvor det kan være med til at skabe det økonomiske grundlag for byens virke, og det gælder i forbindelse med den service, der ydes både til den private forbruger eller til andre erhverv. Det kan gælde i forhold til beskæftigelse. Men det gælder måske især i forhold til identifikation og symbolværdier, hvor erhvervsbygningernes arkitektur og udseende sender ganske vigtige signaler.

Erhvervsspørgsmål indgår nu i byfornyelsen

I flere af kommunerne er byfornyelsen på vej mod en ny form, og der er sket et markant skift i den måde erhvervsspørgsmål indgår i byfornyelsen på. Traditionelt har hovedfokus i forhold til erhverv været rettet mod de miljøgener, der var forbundet med erhvervs tilstedeværelse i boligområder. . Derfor er en del erhvervsvirksomheder mere eller mindre blevet tvunget væk i forbindelse med byfornyelsen. Typisk har det gået ud over miljøbelastende baggårdserhverv og ældre industrier. Selv om hovedsigtet har været at forbedre forhold for beboelsen, har byfornyelsen på denne måde været et vigtigt element i byernes omdannelse. Og i mange tilfælde er der opnået en mere hensigtsmæssig geografisk fordeling af erhvervene, en udvikling, der også har haft klare fordele for erhvervene. Byfornyelsen har imidlertid kun bidraget økonomisk til denne proces, hvis erhvervsbygningerne berører beboelse direkte, for eksempel hvis der indgår beboelse i det samme bygningskompleks, eller indirekte, hvis erhvervsbygninger grænser op til beboelse.

Erhvervene sikrer et mere levende bymiljø
I dag har fokus skiftet til mere bevidst at omfatte byfornyelse af erhvervsbygninger som et strategisk værktøj i hele byens udvikling, hvori et af resultaterne er - ud over beboernes direkte levevilkårsmæssige forbedringer - at erhvervenes konkurrenceevne styrkes, og at byens attraktivitet i forhold til nye virksomheder ligeledes styrkes. Legitimeringen af dette i forhold til beboerne er både bevarelsen, eventuelt oprettelsen, af arbejdspladser, og sikringen af et mere levende bymiljø. Der er endvidere sket en udvikling i retning af i højere grad at inddrage erhvervslivet sammen med andre aktører som partnere i formuleringen af visioner og planer for områders udvikling i forbindelse med byfornyelse. Der kan således påpeges en tendens til mere åbne og omfattende relationer mellem de forskellige aktører og sfærer, der findes i byen.

Fra boligsocial sanering til bystrategisk værktøj

Der er ved at udvikle sig en praksis, hvor kommunerne formår at anvende byfornyelsen langt mere offensivt og bredspektret end det boligsociale sigte, der afspejles i loven. Man kan derfor rejse spørgsmålet, om byfornyelsesloven udgør en barriere for kommunernes aktivitet - eller om kommunerne går ud over lovens rammer. Alt tyder imidlertid på, at kommunerne og byfornyelsens professionelle aktører formår at udnytte lovens bestemmelser konstruktivt med udbytte for hele bysamfundet.

Der er dog eksempler på, at man må gå uden om bygninger med erhverv, fordi det ikke er muligt at begrunde fornyelsen med direkte tilgrænsende beboelse. Samtidig kan disse bygninger være af stor betydning for kvarterets fremtræden, og det bør overvejes, om det ikke var relevant at kunne begrunde en fornyelse med hensynet til byen i en større sammenhæng.

Erhvervsspørgsmål antager ofte en central betydning, fordi de udgør et centralt element i de strategiske overvejelser, der gøres i forhold til et bysamfunds udvikling.

Den strategiske byfornyelse kan variere fra at omhandle en massiv fornyelse af bygninger eller offentlige rum i et større område, til en fornyelse af enkelte bygninger eller anlæg, som vurderes at have en ganske særlig betydning for et områdes videre udvikling. Denne sidste form for byfornyelse kalder vi bystrategisk punktvis byfornyelse.

Samspillet mellem byfornyelsens forskellige former

Byfornyelsen anskues som et betydningsfuldt element i bypolitikken. Igennem det samspil af byfornyelsesformer, der karakteriserer den helhedsorienterede byfornyelse, opbygges i et givent område en viden om og en gensidig forståelse for de forskellige aktører i området, om deres ressourcer og synspunkter, kulturelle ligheder og forskelligheder, etc. Denne opbygning af kompetence kan være med til at sikre en fremtidig byfornyelse, der både er mere effektiv og mere lydhør end den traditionelle.

Bystrategisk punktvis byfornyelse?

Formuleret som hypotese kan man tale om, at der er ved at udvikles en ny generation af byfornyelse, der langt mere målrettet end hidtil udnytter byfornyelsens forskellige muligheder i kombination med andre kommunale værktøjer i bestræbelserne på at styrke et bysamfunds udvikling. Man kan således ane konturerne af en ny bypolitik, hvor byfornyelsens midler bliver brugt strategisk. Man kan forvente en udvikling i de enkelte kommuner, hvor den kompetence, der opbygges i den helhedsorienterede byfornyelse, senere kan udmøntes i en endnu mere strategisk anvendelse af byfornyelsens andre midler - først og fremmest bygningsfornyelsen og den aftalte boligforbedring.
Se forskellige typer af investeringer i et kvarter med byfornyelsen.

Lykkes denne omstilling af alle byfornyelsens aktiviteter, er der opnået et kraftfuldt værktøj i bypolitikken, der i kraft af kombinationen af strategi og det meget konkrete indhold kommer langt tættere på borgere, erhverv og udviklingsbetingelser, end den hidtidige fysiske planlægning og miljøplanlægning har formået. Denne udvikling kan ses som en omstilling fra en planlægningsform præget af en hierarkisk og sektoropdelt organisering og et ideal om målrationalitet, til en mere horisontal og netværksstyret model, hvor indflydelsen er forhandlet mellem flere parter.
Se udviklingstendenser i byfornyelsen.

Elementer til en vellykket byudvikling

Ud over erfaringer fra tidligere byfornyelsesaktiviteter har specielt arbejdet med kommuneatlas rent spillet en stor rolle i mange kommuners arbejde med byfornyelse. Især for så vidt angår opbygning af kompetence om forholdet mellem bystrategi og konkrete bygninger eller byinstallationers betydning for byudvikling og identitet. Også timing spiller en afgørende rolle. Der er i høj grad tale om, at "kabaler" skal gå op. Det er vigtigt at kunne indarbejde fleksibilitet i realiseringen. At det reelt i mange tilfælde er lykkedes at få disse meget komplicerede forløb til at lykkes viser, at der er opbygget en meget stor kompetence hos forvaltninger, byfornyelsesselskaber og konsulenter - og hos de øvrige aktører, der har bidraget hertil. Planlægningsprocessen i forbindelse med byfornyelse kan være med til at opbygge nye relationer mellem de netværk og aktører, der i forvejen eksisterer i et område og kan på denne måde være med til at opbygge den institutionelle kapacitet det pågældende sted.

Erhvervsbygninger spiller en stor rolle
Konkret spiller forhold som erhvervsbygningers skæmmende udseende en endog meget stor rolle for udvikling af negative udviklingsspiraler i et bykvarter. Det kan derfor ofte være særdeles relevant at inddrage sådanne forhold i byfornyelsen, også selv om erhvervene ikke ligger i direkte tilknytning til beboelse.

Vigtigt med enighed på mange planer
En af betingelserne for at byfornyelsen kan gennemføres med succes er, at der er enighed på mange felter. Dette gælder på det politiske niveau; det gælder mellem de implicerede forvaltninger; det gælder i forhold til de virksomheder, der er involveret i selve byfornyelsen, samt de virksomheder der skal forblive, eller skal ind eller ud af området, og det gælder ikke mindst i forhold til beboere og evt. relevante foreninger. Er der uenighed og rivalisering, der for eksempel stammer fra andre episoder, kan det være ganske vanskeligt at gennemføre et projekt uafhængigt af dets kvaliteter i øvrigt.

Tilbage til publikationen 'Erhvervsudvikling, byfornyelse og bypolitik'