Ventelister får mindre betydning

Af Hans Skifter Andersen, Statens Byggeforskningsinstitut og Torben Fridberg, Socialforskningsinstituttet

Artiklen er bragt i 'Boligen' 7-8 2004.

Med de nye forslag fra integrationsminister Bertel Haarder til "bekæmpelse af ghettoer" vil der ske en yderligere opløsning af de regelsæt, som tidligere har været gældende for anvisning af boligsøgende til ledige almene boliger. Det vil betyde, at de almindelige ventelister vil få stadig mindre betydning for fordelingen af almene boliger. Dette er imidlertid en udvikling, som har været i gang i nogle år efter indførelsen af den såkaldte fleksible udlejning i år 2000, som gav mulighed for at give fortrinsret til bestemte grupper af boligsøgende, kombineret med øget brug af kommunal anvisning.

Erhvervs- og boligstyrelsen har netop offentliggjort tre rapporter udarbejdet af Statens Byggeforskningsinstitut og Socialforskningsinstituttet, der belyser omfanget og virkningerne af 3 forskellige anvisningsformer, nemlig de interne oprykningslister i boligorganisationerne, den kommunale anvisning og den fleksible udlejning. I denne artikel bringer vi nogle af hovedkonklusionerne.

De mange regler for anvisning:

Indtil Regeringens nye udspil har der været fire forskellige regelsæt gældende for anvisning
af ledige almene boliger:

• De almindelige ventelister
• Den særlige oprykningsventeliste, som favoriserer beboere i samme boligorganisation
• Den kommunale boliganvisning, som giver kommunerne ret til at anvise op til hver fjerde bolig. Der kan dog med gældende regler gives mulighed for dispensation, så kommunen disponerer over en større andel
• Den fleksible boligudlejning, som giver fortrinsret til specifikt definerede grupper - fx pendlere - efter nærmere aftale mellem kommune og boligorganisation

Undersøgelsen viser, at lidt over halvdelen af de ledige boliger i 2002 blev fordelt fra den almindelige venteliste. Som vist i figur 1 er der dog store regionale forskelle. I Københavns og Frederiksberg kommuner var det kun hver femte ledige bolig, som blev anvist fra ventelisten og i det øvrige hovedstadsområde hver fjerde.

Figur 1. Udlejede boliger i 2002 fordelt på anvisningsform i hele landet og i geografiske områder.

Hver femte bolig bliver anvist

Ca. hver femte ledige bolig blev på landsplan fordelt via oprykningsventelisten, men i Hovedstadsområdet var det en langt større andel.

Kommunerne anviste i gennemsnit 17 pct. af de ledige boliger, men der blev anvist mere end dobbelt så mange i Hovedstadsområdet. Her er der altså mange kommuner, som har udnyttet dispensationsmulighederne.

Det ses endvidere, at den fleksible udlejning kun er brugt i begrænset omfang - ca. 5 pct. af de ledige boliger. Den har været brugt mest i Københavns Kommune.

Undersøgelsen viser, at den gennemsnitlige ventetid for boligsøgende på den almindelige venteliste er næsten 10 år. Der er naturligvis en del usikkerhed på dette tal, da der ofte kan være tale om skøn. Der er siden 1997 sket en vækst i ventetiden på lidt over et år. Det er især i Hovedstaden, at ventetiden er lang - mere end 16 år i Københavns Kommune og mere end 18 år i det øvrige hovedstadsområde.

Ventetiden på oprykningsventelisten var kun lidt over 4 år - i Hovedstadsområdet 6 år. Endelig var ventetiden på fleksibel udlejning i gennemsnit 2½ år. Dette gjaldt også i Københavns Kommune, mens den var dobbelt så lang i forstæderne.

Oprykningen

Oprykningsretten gør det nemmere for beboere i almene boliger at forbedre deres boligsituation, fordi de kommer foran andre boligsøgende i køen til fraflyttede boliger. Oprykningen medfører ikke en formindskelse af det samlede boligudbud for andre boligsøgende, fordi oprykkerne altid efterlader en anden tom bolig. Men udbudet ændres, idet det ikke er helt de samme boliger, der bliver ledige, som de der beslaglægges ved oprykningen.

Undersøgelsen viser, at oprykningsretten medfører en væsentlig forøgelse af mobiliteten i den almene sektor på op til 40 pct. afhængig af, hvor mange af oprykkerne, der ville forblive i deres boliger uden oprykningsmuligheden.

Oprykningen bruges især af børnefamilier, som flytter fra mindre til større boliger og i en vis udstrækning fra etageboliger til tæt-lave boliger. Enlige og ældre bruge den mindre og flytter relativt oftere til mindre boliger. Der er relativt få ældre i store boliger, men en hel del af dem bruger oprykningen til at få mindre boliger, der ofte kan være særlige ældreboliger.

De mindre velstillede bruger oprykningsretten

Det er især grupperne uden for arbejdsmarkedet og de mindre velstillede, der benytter sig af oprykningen. Der er relativ få beskæftigede med middelhøj indkomst i den almene sektor, men de, der er der, bruger ordningen relativt ofte. Den kan således medvirke til, at disse grupper forbliver i sektoren i stedet for at flytte væk.

Der er mange indvandrere i almene boliger, og de benytter sig i stor udstrækning af oprykningen til at forbedre deres boligsituation, især ved at flytte til større boliger.

Oprykningen på landsplan medfører kun mindre ændringer i det boligudbud, som er til rådighed for andre boligsøgende. Der er en generel tendens til, at oprykkerne flytter fra mindre til større boliger, fra etageboliger til tæt-lav, og til ældre og billigere boliger. Men tendensen er ikke stærk og entydig. Der sker en reduktion af udbudet af de ældre boliger (6 pct. færre), af de mellemstore boliger (6 pct.), af tæt-lave boliger (8 pct.) og af de billigste boliger (3 pct.). Udbudet af store boliger øges derimod som følge af oprykningen - dog ikke i Københavns Kommune.

En stor del af oprykningen foregår indenfor den samme boligafdeling (40 pct. af oprykningen). Denne "interne" oprykning bliver i højere grad end den "eksterne" (mellem afdelingerne) brugt af børnefamilier, personer udenfor arbejdsmarkedet og især indvandrere. Man kan sige, at den interne oprykning har en mere positiv boligsocial effekt end den eksterne.

Den eksterne oprykning

Den eksterne oprykning medfører, at fraflytningen fra nogle boligafdelinger øges, mens den i andre betyder en øget tilflytning, som medfører at der bliver færre fraflyttede boliger for andre boligsøgende. Det er især større boligafdelinger opført 1960-75, der har nettofraflytning, mens det relativt oftere er små og ældre afdelinger, men også en hel del af de nyeste afdelinger, som har tilflytning. Undersøgelsen tyder imidlertid ikke på, at disse effekter er voldsomt store.

Oprykningen medfører kun i begrænset omfang en forøgelse af den sociale segregation i den almene sektor. Der er ikke nogen særlig stærk bevægelse fra afdelinger med mange beboere udenfor arbejdsmarkedet til afdelinger med få. Årsagerne til, at der sker en mindre reduktion i andelen i beskæftigelse i socialt belastede afdelinger, er primært, at der er relativt færre i beskæftigelse, som rykker til disse afdelinger - ikke at fraflytningen er større. Der er en vis tendens til, at der, som en følge af oprykningen, bliver færre børnefamilier i afdelinger med mange udenfor arbejdsmarkedet.

Oprykningen medfører derimod en ikke uvæsentlig forøgelse af den etniske segregation mellem almene boligafdelinger. Det skyldes først og fremmest, at oprykkere med en dansk baggrund i noget mindre omfang flytter til afdelinger med mange indvandrere. I alt medfører oprykningen, at andelen af danskere reduceres med ca. 1 pct. pr. år i afdelinger med mere end 20 pct. indvandrere.

Disse effekter af oprykningen må imidlertid vurderes i sammenhæng med de tendenser til etnisk segregation på det danske boligmarked, som er registeret i flere undersøgelser. Det er ikke oprykningen i sig selv, som er årsag til segregationen, men nogle mere generelle mekanismer på boligmarkedet og i boligområderne. Det må således formodes, at det ikke kun er flytninger i forbindelse med oprykning, som øger segregationen, men alle flytninger til og fra almene boliger.

En af grundene til, at oprykningen kun har relativt begrænsede effekter for segregationen i almene boliger, kan være, at mange boligafdelinger har indført en såkaldt "karenstid". Denne betyder, at man skal have boet en vis tid i en afdeling, før man kan benytte oprykningsretten.

Kommunal boliganvisning

Der har været en væsentlig vækst i den kommunale boliganvisning i de senere år. Andelen af genudlejede familieboliger, som er anvist af kommunerne i de undersøgte afdelinger, er steget fra 11 pct. i 1997 til 17 pct. i 2003. Det er især i Hovedstadsområdet, at denne vækst har fundet sted.

Der er store forskelle mellem kommunerne med hensyn til, i hvilke typer af boligafdelinger, der anvises den største andel af de genudlejede boliger. På landsplan er anvisningsprocenten størst i de mellemstore afdelinger og i de nyeste afdelinger opført efter 1975. Den er mindst i de små afdelinger og i blandede bebyggelser med både etageboliger og rækkehuse. I Københavns Kommune er der imidlertid den største andel anvisninger i det ældste byggeri, og i de tre største provinsbyer sker det oftest i de små afdelinger.

Når man skal vurdere, hvilke boligafdelinger der "belastes" af anvisningen, er det imidlertid ikke tilstrækkeligt at se på andelen af genudlejede boliger, der anvises. Der er nemlig store forskelle på boligomsætningen i forskellige boligafdelinger afhængig af deres beboersammensætning og attraktivitet. Det kan derfor forekomme, at en lille andel anvisning i en afdeling med stor boligomsætning har en større effekt for den sociale udvikling i afdelingen, end en stor andel har i en afdeling med lille boligomsætning.

Undersøgelsen tyder på, at kommunerne som helhed søger at anvise boliger i afdelinger med færrest sociale problemer - i undersøgelsen målt som afdelinger med færrest arbejdsløse (førtidspension, kontanthjælp eller understøttelse mv.). Dette gælder både, når man ser på hvor stor en andel af genudlejede boliger, der anvises til, og når man ser på fordelingen af de anviste boliger mellem afdelinger med få og mange arbejdsløse. Men det gælder ikke i Hovedstadsområdet og i de tre største provinsbyer. Især i omegnskommunerne til København er det afdelinger med mange arbejdsløse, der belastes af anvisningen. Dette skyldes især, at boligomsætningen er høj i disse bebyggelser, idet anvisningen udgør samme næsten andel af de genudlejede boliger som i afdelinger med få arbejdsløse. Dette tyder på, at man ikke kan anvende normer for andelen af genudlejede boliger alene som målsætning for en kommunal anvisning, der vil sprede de sociale problemer.

Undersøgelsen tyder heller ikke på, at anvisningen på landsplan bidrager til en væsentligt øget etnisk segregation. Dette er på trods af, at anvisningen udgør en lidt større del af genudlejningen i de mest indvandrertunge afdelinger. Det er især afdelinger med en middelstor andel af etniske minoriteter, der belastes, men anvisningen er dog underrepræsenteret i afdelinger med få indvandrere. I Hovedstadsområdet - især i omegnskommunerne - og i de mellemstore provinsbyer er det imidlertid de afdelinger, der har mange indvandrere, der belastes mest af anvisningen. Dette sker ikke, fordi andelen af de genudlejede boliger er højere, men igen fordi der er en høj boligomsætning. I de mest urbaniserede områder af landet er der derfor risiko for, at anvisningen medvirker til en øget segregation. Om det sker i praksis, er afhængigt af, hvor stor en del af de anviste familier, der tilhører etniske minoriteter. Alternativt modtager områder med mange indvandrere en større andel familier med sociale problemer.

Fleksibel udlejning

Et af formålene med at indføre fleksible udlejningsregler var at give kommunerne et værktøj til at fremme en mere positiv udvikling i problemramte boligafdelinger gennem aftaler om, at mere ressourcestærke boligsøgende får fortrinsret til en vis andel af boligerne i disse afdelinger.

Undersøgelsen viser, at den vigtigste begrundelse for at indføre fleksible udlejningsregler er, at "Fremme udviklingen mod en mindre ensidig social beboersammensætning i dårligt fungerende afdelinger – undgå flere på overførselsindkomster og tiltrække mere ressourcestærke". 40 pct. af boligafdelingerne har angivet dette som den vigtigste begrundelse. At kunne "Give bedre boligmuligheder for tilflyttere til kommunen" samt "Give særlige muligheder for bestemte grupper – fx ældre, studerende, handicappede og fraskilte" er ligeledes højt prioriteret. Men der er tydelige forskelle mellem kommunegrupperne. Hvor Københavns og Frederiksberg Kommuner, kommunerne i hovedstadsområdet i øvrigt samt kommuner med byer over 15.000 indbyggere hovedsageligt prioriterer en mindre ensidig beboersammensætning og særlige muligheder for bestemte grupper, er det i Odense, Århus og Aalborg samt i de små kommuner hovedsageligt ønsket om bedre boligmuligheder for tilflyttere, der har afstedkommet indførelsen af de fleksible udlejningsregler.

Fortrinsret til pendlere

De hyppigst benyttede konkrete kriterier for fleksibel udlejning er at give fortrinsret til pendlere, som arbejder i kommunen, men bor udenfor, og til tilflyttere, der har fået arbejde i kommunen". De tegner sig tegner hver for 22 pct. af udlejningerne i 2002 efter reglerne om fleksibel udlejning. "Ældre" bliver næsten lige så hyppigt tilgodeset. "Børnefamilier" tegner sig for 15 pct. og "Boligsøgende pga. af skilsmisse" for 14 pct. af udlejningerne. Kun få af udlejningerne sker til "Handicappede", og det er heller ikke ofte, at muligheden for at ophæve fortrinsretten for børnefamilier og par uden børn til større boliger bliver anvendt. 5 pct. af udlejningerne sker efter "Andre kriterier", hvilket mest dækker over unge under uddannelse eller unge med tilknytning til kommunen.

Undersøgelsen peger på, at der er en klar tendens til, at fleksibel udlejning i større udstrækning er indført i afdelinger med mange socialt svage grupper blandt beboerne, dvs. mange etniske minoriteter og mange uden arbejde i normalt arbejdsdygtige aldersgrupper.

Undersøgelsen peger generelt i retning af, at fleksibel udlejning indtil nu ikke har haft den helt store effekt for tilflytningen til de berørte almene boliger. Det kan hænge sammen med, at den fleksible udlejning har virket i relativt kort tid og haft et relativt lille omfang.

Andelen af danskere blandt tilflytterne til afdelinger med fleksibel udlejning faldt fra 75 pct. i 1997 til 69 pct. i 2002. Parallelt hermed øgedes andelen af indvandrere blandt tilflytterne. Ændringerne var dog mindre markante i afdelinger med mest fleksibel udlejning. Også andelen af kontanthjælpsmodtagere og arbejdsløse blandt tilflytterne er øget mellem 1997 og 2002. Undersøgelsen viser, at der ikke flytter færre uden for arbejdsmarkedet og færre indvandrere ind i afdelinger med fleksibel udlejning end tidligere, men det gælder for hele den almene sektor. Statistiske analyser viser således, at den fleksible udlejning alt andet lige har betydet en opbremsning i tilflytningen af disse grupper.

Opsamling og konklusion

Boliganvisningsreglerne har en afgørende betydning for både beboerudviklingen i de enkelte boligafdelinger og for dårligt stillede familiers mulighed for at få en god bolig. Endelig har de betydning for i hvor høj grad, den almene sektor er et åbent tilbud til hele befolkningen afhængig af, hvor let det er for almindelige boligsøgende at komme ind. Der kan være en konflikt mellem disse målsætninger og det er ofte en balancegang at kunne opfylde dem samtidigt. I nogle kommuner, fx Københavns Kommune, er det meget svært, mens det i andre ikke er noget særligt problem. Med Regeringens "Ghettoudspil" er det først og fremmest beboerudviklingen i segregerede afdelinger, som er kommet i fokus, men det er vigtigt ikke at tabe de andre målsætninger af syne.

Oprykningsretten øger mobiliteten i almene boliger væsentligt, og giver beboerne gode muligheder for at forbedre deres boligsituation. Det vil være en skam generelt at suspendere disse fordele, fordi oprykningen giver et mindre bidrag til segregation.

Kommunerne er tilsyneladende blevet mere opmærksomme på vigtigheden af at bruge den kommunale anvisning med omtanke. Men der kan stadigt gøres forbedringer her - især i Hovedstadsområdet, hvor det stadigt er de mest socialt belastede afdelinger, der anvendes.

Den fleksible udlejning har vist sig brugbar i afdelinger, hvor det er muligt at styre tilflytningen, dvs. hvor der er et stort pres på boligmarkedet, og der er mange mere velfungerende familier, som gerne vil bo der. Den er derimod ikke brugbar i boligområder, hvor der af forskellige grunde ikke er nogen interesse for at flytte ind. Erfaringerne med fleksibel udlejning viser således, at der er grænser for, hvad man kan opnå ved hjælp af boliganvisning, hvis afdelingerne ikke er konkurrencedygtige og attraktive nok til at tiltrække almindelige boligsøgende.

En effekt af den øgede brug af kommunal anvisning og fleksibel udlejning har desuden været, at mulighederne for almindelige boligsøgende for at få en almen bolig er blevet mindre, idet færre tages fra den almindelige venteliste og ventetiderne er øget. Dette problem ser dog ud til kun at findes i Hovedstadsområdet og andre vækstcentre.

Tilbage til Fleksibel udlejning af almene familieboliger