Sammenfatning
Indledning
Rapporten indledes med et afsnit, hvor vi definerer, hvad vi mener med "den boligsociale opgave", diskuterer nogle af de grundlæggende årsager til, at det offentlige i Vesteuropæiske lande har påtaget sig en sådan opgave, og beskriver nogle af de samfundsmæssige forhold, der har betydning for, i hvor stort et omfang, der er brug for dette. Der er dernæst en beskrivelse og sammenligning af disse samfundsforhold i de tre lande, sammenlignet med Danmark. I de sidste tre afsnit beskrives for hvert af de tre lande, hvordan den boligsociale opgave er organiseret, med vægt på mere private løsninger, og der gives en vurdering af deres fordele og ulemper i den udstrækning, det er muligt på grundlag af de foreliggende kilder.
Den boligsociale opgave og årsager til, at den løses forskelligt i forskellige lande
Alle vesteuropæiske og nordamerikanske lande har i en eller anden udstrækning gennemført en boligsocial indsats enten som særlige boligtilskud til lavindkomstgrupper eller i form af et særligt subsidieret boligudbud forbeholdt disse grupper.
Der er imidlertid store forskelle mellem landene med hensyn til, hvordan den boligsociale opgave er iværksat. Årsagerne til dette er ikke kun forskelle i den politiske opfattelse af, hvilken rolle velfærdsstaten skal spille, men også forskelle i opfattelsen af, hvad årsagerne er til, at boligmarkedet ikke af sig selv kan tilvejebringe en tilfredsstillende boligforsyning for alle i samfundet. Dertil kommer, at der er store forskelle mellem landene med hensyn til, hvordan og hvor godt boligmarkedet fungerer, og dermed omfanget af synlige boligsociale problemer. Der er en lang række forhold, som har betydning for boligproblemernes omfang, heriblandt reguleringen af boligmarkedet. Det er forhold, som må tages i betragtning, når man forsøger at sammenligne den sociale boligpolitik i forskellige lande.
Forskelle mellem Danmark og de udvalgte lande
Danmark er et mere velstående land med gode velfærdssystemer og mindre indkomstforskelle end England og Tyskland, hvilket alt andet lige mindsker de boligsociale problemer. Der har desuden været en større befolkningstilvækst med heraffølgende større pres på boligmarkedet i alle de tre øvrige lande. Prisniveauet i nybyggeriet er relativt højt i Danmark, selv om grundpriserne ligger under de øvrige lande.
Det danske boligmarked har været mindre velfungerende end de øvrige landes af to hovedårsager: en lang periode med høj inflation og rente, som dog er reduceret væsentligt efter 1990, og en stram regulering af udlejningsmarkedet. Til gengæld har Danmark en boligforsyning, som er større end i de andre tre lande, hvor niveauet i Storbritannien ligger en del lavere end de øvrige.
Dette kan i en vis udstrækning henføres til, at Danmark har haft relativt store direkte og især indirekte subsidier til boliger. Disse har især været lavere i Tyskland og Norge. Danmark har også haft større individuelle boligtilskud end i Tyskland, mens niveauet har været højere i England.
Der er store forskelle mellem de fire landes boligmarkeder, og størrelsen af den sociale boligsektor.
I Tyskland er den dominerende boligform private udlejningsboliger, som har huslejer på markedsniveau. Ejerboligerne udgør ca. 40 pct. De egentlige sociale boliger med statsstøtte udgør kun ca. 6 pct. af boligerne, men der er samtidigt et større antal af boliger ejet af nonprofit boligselskaber, som i større eller mindre udstrækning har boliger under markedsniveau.
I England er 70 pct. ejerboliger og der er en meget lille privat udlejningssektor (10 pct.), som har fri prisdannelse. Den sociale sektor består af ca. 16 pct. kommunale boliger og 5 pct. ejet af private nonprofit boligselskaber.
Endelig er også Norge domineret af ejerboliger, enten som egentlige ejerboliger (63 pct.) eller som andelsboliger (kooperativer) med fri prisdannelse (14 pct.). Den sociale sektor er meget lille og består af kommunalt ejede boliger eller boliger som kommunerne disponerer over i den kooperative sektor.
Housing Associations i England
Ser man på den traditionelle engelske sociale boligsektor, som var kommunalt ejede og administrerede boliger, er der ikke meget at lære for dansk boligpolitik. Siden midten af 1980erne har man imidlertid baseret sig på private non-profit boligselskaber, som virker under mere frie forhold end i Danmark og har flere handlemuligheder. De kan således både købe og opføre ejendomme, som kan have forskellige ejerformer. Her kan erfaringerne med, hvordan man har styret og reguleret disse selskaber, have interesse.
Erfaringerne med boligselskaber i England må ses i sammenhæng med, at der er en væsentligt mindre udlejningssektor i landet, og en større segregation, således at den sociale sektor er væsentligt mere marginaliseret end i Danmark. En af årsagerne hertil er, at der normalt er skrappe boligsociale behovskrav for husstande, der kan få adgang til sociale boliger.
Boligpolitik og boligmarked i England
Som en del af den generelle politik for privatisering af boligforsyningen i Storbritannien indledte Thatcher regeringen i 1980erne en omdannelse og privatisering af den sociale boligsektor fra at være kommunalt ejede boliger til at være opført og administreret af private nonprofit boligselskaber, såkaldte "Housing Associations". Denne politik er fortsat under labour regeringen i 1990erne, således at nye sociale boliger kun opføres af Housing Associations, og samtidig er der overført mere end en kvart million boliger fra den kommunale sektor. I dag er der ca. 1,5 millioner boliger i sektoren, svarende til 5 pct. af boligbestanden. Der opføres 24.000 nye boliger om året.
De oprindelige Housing Associations var andelsboliger, men fra starten af 1980erne er der mest opført almindelige udlejningsboliger. En ny ejerform er "medejerboliger", hvor beboerne kan eje mellem 25 og 75 pct. af boligen og har ejerrettigheder som i danske ejerlejligheder (ca. 10 pct. af nybyggeriet). Boligselskaberne administrer også en ordning, hvor man kan få tilskud til køb af ejerboliger på det frie marked. Der er som en del heraf en særlig ordning til støtte for "nøglemedarbejdere" i den offentlige sektor (sygeplejersker, lærere mv.) i geografiske områder med høje boligpriser.
Subsidieringen af nybyggeri har form af et direkte kapitalindskud, som pt. udgør 50-60 pct. af de samlede omkostninger. For 2003 regnes med en gennemsnitlig pris pr. nybygget bolig på 590.000 kr. Subsidiegraden fastlægges udfra målsætninger om, hvad huslejeniveauet i nybyggede boliger bør være i forskellige regioner. I gennemsnit ligger huslejen i Housing Associations ca. 30 pct. under det private marked.
Den offentlige styring og regulering af Housing Associations
Der er relativt få formelle krav til organisering og drift af Housing Associations som betingelse for, at de kan blive tildelt offentlig støtte. Selskaberne må ikke udlodde overskud og må kun beskæftige sig med at opføre, administrere og renovere boliger.
Det er et selvstændigt statslig organ (The Housing Corporation), der styrer og kontrollerer Housing Associations og fordeler midler til nybyggeri, boligkøb og renovering. Kommunerne har ikke nogen formel indflydelse på selskaberne, men disse er forpligtede til at samarbejde med kommunerne om lokal boligplanlægning, opførelse af nybyggeri og fordeling af ledige boliger. Der skal desuden være en bestyrelse for selskabet med lokale "stakeholders", men der er ikke faste regler for hvem, der skal være medlemmer.
Housing Associations har således et relativt stort råderum for, hvordan de vil organisere deres virksomhed. Den offentlige styring er i mindre grad baseret på detaljerede regler og i højere grad på opstilling af normer og målsætninger, samt systematisk overvågning af og information til selskaberne. Der er således udarbejdet en kortfattet "Regulary Code", som beskriver, hvad der forventes af dem. Den centrale styrelse indsamler løbende information om selskaberne, der offentliggøres i en form, som gør den brugbar til benchmarking for det enkelte selskab. Styrelsen har desuden indledt en praksis med "inspektioner", således at de større af selskaberne kontrolleres mindst hver tredje år. Der stilles krav om, at der regelmæssigt udarbejdes "Performance reports" til selskabernes bestyrelser, hvor man bl.a. skal sammenligne sig med andre lokale selskaber. Som en del af dette skal der med mellemrum gennemføres undersøgelser af beboernes tilfredshed med boliger og service.
Den engelske model er i høj grad baseret på, at der skal skabes konkurrence mellem boligselskaberne. Midlerne til opførelse af nybyggeri fordeles efter ansøgninger fra boligselskaberne. Når man skal vælge mellem at give penge til konkurrerende selskaber i en by, tager man for det første udgangspunkt i den "performance assessment", som The Housing Corporation har udarbejdet, hvor de bedst drevne selskaber får en fortrinsstilling. For det andet har ansøgningerne karakter af tilbud, hvor man beskriver kvalitet og husleje for de boliger man vil opføre, samt hvor stor en offentlig støtte man behøver. Styrelsen kan da vælge de bedste tilbud ud. Denne fremgangsmåde har ført til en væsentlig effektivisering af selskaberne, men også til en beskæring af deres service overfor særligt udsatte grupper.
The Housing Corporation har også igangsat nogle særlige initiativer til effektivisering af nybyggeri og drift. Der er et program, som støtter byggeri med industrialiserede byggemetoder (The Kickstart programme), der er et særligt program med forsøg og indsamling af eksempler på god og effektiv administration (Innovation and Good Practice Grant Programme), på grundlag af hvilken man har opbygget en database med eksempler på "good practice".
Adgang til og fordeling af boliger
Kommunerne har normalt ret til at fordele halvdelen af de ledige boliger i Housing Associations, men kan få ret til flere, hvis de indskyder midler fx i form af billigere grunde eller direkte tilskud. De øvrige boliger fordeles af selskaberne selv eller via en national instans, som hjælper lejere i sektoren til at flytte mellem geografiske områder (ca. 16 pct.). Boligerne skal fordeles efter ansøgernes behov, men der er ikke faste regler, kun generelle retningslinier, og ikke en samlet venteliste, hverken i kommunen eller hos selskaberne. I mange selskaber bruges et pointsystem med forskellige behovskriterier til prioritering af ansøgere.
Som en følge af fordelingspolitikken (og forholdene på boligmarkedet med en lille privat udlejningssektor) er der en stor koncentration af familier med lave indkomster i den sociale sektor - både i de kommunale boliger og i selskabernes. Dette har ført til store problemer med problemramte boligområder.
I nogle selskaber har beboerne repræsentanter i selskabernes bestyrelser. “Regulary code” foreskriver, at beboerne skal informeres og høres om budgetterne for selskaberne. Der er desuden afsat midler (11 mill. £) til et særligt program, som skal oplære beboerne til at deltage i administrationen af deres boliger
Der er en særlig ombudsmandsfunktion for lejere i Housing Associations, hvor de kan klage over selskabernes administration.
Kooporativer i Norge
Norge er det af de tre lande, som har gennemført den største reduktion af det offentliges engagement i en særlig boligsocial sektor, og den offentlige direkte og indirekte støtte har i høj grad været rettet mod at give befolkningen mulighed for at etablere sig i ejerboliger. Erfaringerne fra Norge kan sige noget om, hvor langt man kan gå med dette. Her skal tages i betragtning, at der i mange år har været særlige sociale støtteordninger til køb og byggeri af ejerboliger.
Den boligsociale opgave har tidligere været varetaget via boligkooperationen, der bygger andelsboliger. Kommunerne har så til familier med akut boligbehov givet støtte til køb af andele i disse. Efterhånden som denne sektor er blevet mere privatiseret og markedsstyret, og de offentlige tilskud aftrappet, er det blevet væsentligt sværere for kommunerne, at løse deres boligsociale problemer.
I Norge bor to tredjedele af befolkningen i ejerboliger, dvs. i selvejerboliger eller i andelsboliger (borettsboliger). Private udlejningsboliger i Norge er for hovedpartens vedkommende mindre boliger, der er beliggende i tilknytning til en selvejerbolig og som for tiden udlejes af den pågældende ejer, som også selv bor i ejendommen. Tidsbegrænsede private fremlejer er også almindelig. Professionel boligudlejning er en stagnerende sektor. Endelig har kommunerne egne boliger, hvoraf nogle er andelsboliger, som kommunen fremlejer til boligsøgende. I forhold til at løse boligsociale problemer er det foruden herberger, især de boliger kommunerne kan anvise til, som har interesse. I Norge er ca. halvdelen af den økonomiske socialhjælp fra kommunerne hjælp til bolig. Hertil kommer selektive boligtilskudsordninger, som er rettet mod at varigt dårligt stillede kan skaffe sig en ejerbolig eller betale huslejen i en passende lejebolig. De selektive boligtilskud, herunder midler til ældreboliger, har i løbet af de seneste 20 år i praksis erstattet de generelle boligtilskud.
Den Norske boligkooperation – boligsamvirket - har historisk betydet meget for, at den almindelig nordmand har kunnet skaffe sig en andelsbolig (borettsbolig) via medlemskab af en andelsbyggeforening (boligbyggelag). Boligbyggelagene er især vigtige i byerne. De opfører ejendomme, som medlemmer overtager som andelsboligforeninger. Medlemmer bliver andelsejere og bor i ejendommen. Byggelaget fortsætter som forretningsfører for andelsboligforeningen. Kommunerne har ret til at købe 10 procent af boligerne i en andelsboligforening med henblik på fremleje til boligsøgende, der ikke selv er i stand til at skaffe sig en bolig. Andelsboliger omsættes til markedspriser. Dog har medlemmer af byggelaget forkøbsret.
Andelsejere og selvejere behandles ens i forbindelse med skatteligning, og de indirekte skattesubsidier til disse udgjorde 15 milliarder norske kroner i 2000 svarende til 75-80 procent af de samlede boligsubsidier i Norge.
Ejendomsbeskatningen i Norge er lav og kommunerne beslutter selv om de vil opkræve ejendomsskat. I forbindelse med beskatning skal det også nævnes, at udleje af egen bolig eller en bolig i tilknytning til egen bolig ikke beskattes. Beskatningen af andelsboligforeningerne (borettslagene) blev i begyndelsen af 1990erne løftet over på andelsejerne i forbindelse med, at disse gik over til at blive beskattet på samme måde som selvejere, og der blev åbnet op for, at andelsboliger kunne sælges til markedspriser. Andelsbyggeforeningerne (byggelagene), der bl.a. er forretningsførere for de andelsboligforeninger de har opført, kan vælge mellem almindelig selskabsbeskatning og beskatning som kooperativ (samvirke) for den del af virksomheden der er rettet mod medlemmerne.
Løsning af boligsociale opgaver
Hvad angår løsning af boligsociale opgaver er det som nævnt især de kommunale boliger, herunder de boliger de ejer i andelsboligforeninger, som er vigtige. Hertil kommer, at der via kommunerne kan formidles selektive behovsprøvede boligtilskud fra Husbanken og den boligstøtte som er en del af den kommunale økonomiske socialhjælp. De boliger som de norske kommuner råder over til brug for anvisning til dårligt stillede og folk i akut bolignød er meget begrænsede. Især i byerne må der derfor også benyttes midlertidige ordninger som herberger og billige hoteller (såkaldte hospitser) til at huse folk, der ikke selv er i stand til at skaffe sig en bolig. Problemet i byerne er påvirket af at mange, herunder flygtninge, forlader en tildelt bolig ude i landet og søger mod Oslo eller andre store byer, hvor det er vanskeligt at få en lejebolig eller at få råd til en ejerbolig. Som noget specielt for Norge skal det nævnes at varigt dårligt stillede har mulighed for at få støtte til at anskaffe sig en ejerbolig.
I det norske system er der en stor koncentration af dårligt stillede i de ejendomme, der kun indeholder kommunale boliger. I andelsboligerne er andelsejerne ofte meget skeptiske med hensyn til kommunernes fremleje af deres andele til dårligt stillede husstande. Andelsforeningerne har ret til at kræve, at de skal godkende de personer kommunen fremlejer til, og at kommunen skal følge op på deres fremlejere. Opfølgningen er ifølge foreningerne mangelfuld og det klages over, at systemet påfører foreningsbestyrelserne meget besvær og ubetalt arbejde.
Målsætningen om, at nordmænd i så vid omfang som muligt skal eje deres bolig, afspejles i den måde man har valgt at løse boligsociale problemer. Men der er aktuelt en diskussion om behovet for at få flere egentlige udlejningsboliger. I den forbindelse er der et ønske om at andelsbyggeforeningerne i højere grad skal påtage sig at bygge støttede udlejningsboliger, som kan målrettes dels mod de grupper, kommunerne har behov for at finde en boligløsning til, dels mod foreningernes yngre medlemmer for en begrænset tidsperiode. De problemer, der forudses i den forbindelse er, at det vil blive vanskeligt og også konfliktfyldt at visitere til boligerne, og at det vil blive meget vanskeligt at få beboerne ud igen når lejekontakten udløber.
Privatiserede socaile boliger i Tyskland
Det tyske boligmarked er på flere måder specielt. Det er i meget stor udstrækning præget af udlejningsboliger. Den private udlejningssektor udgør knap halvdelen af alle boliger. Ejerboligerne udgør kun 41 pct. af den samlede boligmasse. I Danmark er det 52 pct.
Sociale boliger er i Tyskland boliger, der få en særligt økonomisk støtte, og hvor der med denne støtte følger nogle betingelser for udlejning eller køb af boligerne. De udgør 6 pct. af boligmassen.
28 pct. af de private udlejningsboliger ejes imidlertid af non-profit selskaber. Det svarer til knap 15 pct. af den samlede boligmasse. Disse boliger kan ifølge lovgivningen udlejes på almindelige udlejningsvilkår. Mange af selskaberne har imidlertid som formål at levere almene boliger, og boligerne fungerer i mange tilfælde som sociale boliger. De kan også have overladt en del af anvisningsretten til kommunen.
De sociale boliger er ikke som i mange andre lande knyttet til en bestemt ejerform. De kan være ejet af private udlejere. De kan være både leje- og ejerboliger. De kan etableres i både nybyggeri og i en eksisterende ejendom. Det er finansieringsformen og de betingelser, der knyttes til denne finansiering, der gør boligerne til sociale boliger. Det er først og fremmest betingelser om, hvem der kan få en social bolig og om boligernes størrelse.
Når den offentlige støtte ophører, ophører ejerens forpligtigelser til at følge betingelserne normalt også. Det betyder, at de sociale boliger kun er sociale boliger i en periode. Den har typisk været 30-45 år. I nyere aftaler er det ikke unormalt at se perioder på 10-15 år.
Hustande skal opfylde bestemte kriterier for at kunne få en social bolig, Husstanden skal først og fremmest have en husstandsindkomst, der ligger under bestemte grænser.
Det tyske boligmarked ser ud til at have haft en evne til at levere andre boliger end de sociale boliger til lavindkomstgrupper. Blandt lavindkomstgrupperne er det kun ca. 15 pct., der bor i sociale boliger. I Sverige, England og Holland bor 40-60 pct. af lavindkomstgrupperne i de sociale boliger. Samtidig har de sociale boliger tradition for at være almene boliger for store grupper af befolkningen. I 1990 var det kun i de to højeste indkomst deciler, hvor mindre end 10 pct. boede i sociale boliger.
I de senere år er der imidlertid kommet en større andel af beboere med lavere indkomster i de sociale boliger. Det er nu blevet en del af målsætningen i lovgivningen. I den tidligere lov var målet at nå brede dele af befolkningen. Den er nu at nå de dele af befolkningen, der ellers ikke kan finde boliger i f.eks. vækstområder og folk med lave indkomster.
Den forskellige økonomiske udvikling i Tysklands delstater giver meget forskellige rammer for boligmarkedet. I vækstområderne er der pres på boligmarkedet, mens der i andre områder er et boligoverskud. Man regner med at der i de nye delstater (fra det tidligere Østtyskland) står ca. 1 mill. boliger tomme.
Der er i 2001 gennemført en stor reform af forbundslovgivningen for de sociale boliger. Et af målene er at gøre den mere fleksibel og at forenkle forbundsstatens regler. Det er også et mål, at man i højere grad skal målrette de sociale boliger til særlige befolkningsgrupper. Den nye lovgivning indeholder imidlertid mange af de samme rammer for sociale boliger, og den giver mulighed for at delstater og kommuner stort set kan gennemføre den samme politik, som de hidtil har gennemført.
Kort inden reformen for de sociale boliger er der også gennemført en reform af lejelovgivningen og af den individuelle boligstøtte (Wohngeld).
Uanset det tyske systems inddragelse af private som boligejere til sociale boliger har de almennyttige boligselskaber en dominerende rolle i forsyningen af sociale boliger. De private udlejere er domineret af enkeltpersoner – typisk mindre erhvervsdrivende. Gunstige skatteregler har i en periode gjort det økonomisk interessant for enkeltpersoner, at investere i udlejningsboliger. De private ejere har dog de senere år haft en større og større andel af det sociale boligbyggeri.
De almene boligselskabers ændrede status fra og med 1990 som lovmæssigt private boligselskaber vurderes ikke til at have ændret deres praksis afgørende. Mange har fortsat almennyttig aktivitet som deres hovedaktivitet og de har ikke i væsentligt grad inddraget nye typer opgaver.
Segregeringen på det tyske boligmarked har generelt været lav. Det skyldes bl.a. at det tyske boligmarked har haft en stor privat udlejningssektor med billige boliger, og at måden de sociale boliger fungerer på, også giver andre end lavindkomstgrupper mulighed og interesse i at bo i sociale boliger. Endelige har de almennyttige boligselskaber en del boliger der udlejes som almindelige private udlejningsboliger, men til i gennemsnit lavere huslejere end normalt. Det har dog ikke udelukket, at visse - og især større bebyggelser - har en høj segregering og problemer i tilknytning hertil.
Det er gennem de senere år blevet vanskelige at tilgodese svage grupper på boligmarkedet i vækstområder i Tyskland. Det har bl.a. sin baggrund i færre billige private udlejningsboliger og en afgang af sociale boliger. Det er bl.a. baggrunden for ændringer i målsætningen for den offentlige støtte. De sociale boliger har gennem mange år haft til formål at skaffe boliger til brede lag af befolkningen. De er som nævnt ændret i den seneste lovgivning, sådan at støttede boliger nu skal målrettes mod grupper der har svært ved at få en bolig på det private boligmarked.
De sociale boliger er i Tyskland både ejer- og lejeboliger, og ejerboligerne udgør en større og større andel af det sociale boligbyggeri. Det letter førstegangs ejeres adgang til ejerboligmarkedet, der i øvrigt er præget af at nye ejere har en forholdsvis høj alder. Der er de seneste år bygget stort set lige mange sociale leje- og ejerboliger.
Boligbyggeri vurderes i Tyskland til at være dyrt. Det er baggrunden for et initiativ, der skal fremme prisbillige boliger med god kvalitet. Et program der på flere måder svarer til det danske projekthus program.
Den offentlige støtte vurderes også til at være høj og det har i flere år været diskuteret om man får et godt nok udbytte af den offentlige støtte. Den har i to af de anvendte støtte former været lagt i faste rammer. Den tredje og den seneste vedtagne reform giver imidlertid bedre muligheder for at forhandle den ’nødvendige’ offentlige støtte, således at det offentlige ikke støtter unødigt.