Uddrag af publikationen 'Beboerdemokrati og forvaltning i den almene boligsektor

Forord

Sammenfatning

Litteratur

Forord

I denne rapport analyseres den politiske og administrative praksis i beboerdemokratiet i den almene boligsektor.

Undersøgelsen er blevet til på initiativ af Boligselskabernes Landsforening og By- og Boligministeriet, som har ønsket at få belyst beboerdemokratiets nuværende funktion og fremtidige udviklingsmuligheder i lyset af den seneste lovgivning.

Undersøgelsen er blevet udført i et samarbejde mellem Statens Byggeforskningsinstitut og Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Cand.scient.pol., ph.d. Lotte Jensen fra Institut for Statskundskab har leveret det teoretiske grundlag for analysen.

Socialforskningsinstituttet har indsamlet undersøgelsens kvantitative data.

Undersøgelsen er finansieret af By- og Boligministeriet samt af Realkredit Danmark, Nykredit, BRF, Momsfondet og Boligselskabernes Landsforening.

Der rettes hermed en tak til de beboere, medlemmer af afdelingsbestyrelser og ansatte i boligorganisationer og kommunale forvaltninger, som har deltaget i undersøgelsen.

STATENS BYGGEFORKNINGSINSTITUT
Afdelingen for By- og Bygningsplanlægning, december 1999

Hans Kristensen, forskningschef

Sammenfatning

Undersøgelsens formål

Beboerdemokratiet i den danske almene boligsektor regnes i internationalt perspektiv ofte for at være et af de mest vidtgående, når det gælder lejernes formelle muligheder for at bestemme over deres boligområde.
Med den nye lov om almene boliger er der med virkning fra 1.1.1997 sket væsentlige udvidelser af beboerdemokratiet. Afdelingsbestyrelsen skal således forelægge afdelingens driftsbudget til godkendelse på et afdelingsmøde, hvortil alle husstande i boligafdelingen har adgang. Og beboerne på et afdelingsmøde kan beslutte at uddelegere afdelingsbestyrelsens og afdelingsmødets kompetence på en række områder til en eller flere beboergrupper.

I lyset af denne lovgivning har undersøgelsen skullet besvare spørgsmål om

• hvordan beboere, valgte og ansatte opfatter beboerdemokratiet,
• i hvilken udstrækning beboerne deltager,

• hvilken sammenhæng der er mellem afdelingsstørrelse, beboersammensætning m. m. og deltagelse, samt
• beboerdemokratiets betydning for beboerne i forhold til serviceniveau, omdømme og boligernes kvalitet.

Det har endvidere været undersøgelsens mål

• at afdække vilkår og roller i beboerdemokratiet for beboere, deres valgte tillidsrepræsentanter i afdelingsbestyrelserne, ansatte i de almene boligorganisationer og de kommunale myndigheder,
• at opdatere beboerdeltagelsens omfang i forhold til en tidligere gennemført undersøgelse af beboerdemokratiet, som blev publiceret af Boligselskabernes Landsforening i 1990,
• at belyse beboerdemokratiets betydning for kommunernes tilsynsopgave i forhold til de almene boligorganisationers og afdelingers drift og udvikling.

Undersøgelsen er gennemført i foråret og efteråret 1998 henholdsvis som en spørgeskemaundersøgelse til tilfældigt udvalgte husstande i almene boligafdelinger og som gruppeinterview med nøglepersoner i beboerdemokratiet.

Hovedkonklusioner

Stor tilfredshed med at bo alment
Der er en høj grad af tilfredshed med at bo i almene boligafdelinger. Således viser undersøgelsen, at 93 % var meget eller ret tilfredse med at bo i deres boligafdeling. Den viser også, at de tilfredse beboere oftere deltog i afdelingsmøderne end de øvrige beboere i undersøgelsen. Tilfredsheden var i øvrigt størst blandt ældre, blandt mere socialt integrerede beboere, og blandt beboere der havde boet i længere tid i deres boligområde.

Trygheden og lejlighedens kvalitet betyder mest for tilfredsheden
På spørgsmålet om, hvad der havde betydning for tilfredsheden med boligområdet anførte næsten tre fjerdedele (72 %), at trygheden ved at færdes og leve i boligområdet havde stor betydning. Dernæst anførtes lejlighedens kvalitet (65 %), boligens udformning (61 %), huslejens størrelse (51 %), administrationens service (43 %) og de andre beboere (38 %) som værende af stor betydning. Færre nemlig 28 % mente, at muligheden for medbestemmelse gennem beboerdemokratiet havde stor betydning for deres tilfredshed.

Beboerdemokratiet har også betydning for tilfredsheden
Samtidig med at undersøgelsen viser, at beboerne i højere grad tillægger bl.a. trygheden, lejlighedens kvalitet og udformning og huslejen stor betydning for deres tilfredshed, så er det også interessant i denne undersøgelse af beboerdemokratiet at konstatere, at udover de 28 %, der fandt at muligheden for at deltage i beboerdemokratiet havde stor betydning, fandt 34 %, at det havde nogen betydning for deres tilfredshed. I alt 62 % tillægger således beboerdemokratiet stor eller nogen betydning for deres tilfredshed.

En tredjedel af beboerne deltager i afdelingsmødet
Hvad angår deltagelsen i det formelle lovbestemte beboerdemokrati oplyste en tredjedel, at de deltog i det eller de seneste afdelingsmøder. Deltagelsen stiger med alderen, tilfredsheden og den sociale integration. Men jo større boligafdelingen er, jo mindre er andelen af deltagere i afdelingsmødet.

Der er flere måder at deltage på
Undersøgelsen har både fokuseret på beboernes deltagelse i det formelle beboerdemokrati og på deres deltagelse i organisering af andre aktiviteter, der angår beboerne som helhed - tilsammen betegnet som politiske deltagelsesformer. Men undersøgelsen omfatter ikke beboernes brug af de tilbud om aktiviteter, der organiseres af beboerdemokratiet eller andre, herunder sport, hobbyklubber, fællesarrangementer ved højtider, musikarrangementer, markedsdage osv. Ej heller beboernes deltagelse i renholdelses- eller vedligeholdelsesaktiviteter i boligområdet, eller i det kulturelle og sociale liv i bebyggelserne.

De forskellige politiske deltagelsesformer appellerer til forskellige beboertyper og beboergenerationer. Og der er til undersøgelsen udviklet et analyseredskab, som giver et mere nuanceret billede af de politiske deltagelsesformer, end det er set i hidtidige undersøgelser. Analysemodellen "Den beboerdemokratiske blomst" opdeler beboerne i en række deltagelsesprofiler, alt efter om de er medlemmer af afdelingsbestyrelsen, deltager i afdelingsmødet, eller deltager i organisering af aktiviteter i området.
Ved hjælp af dette analyseredskab opnås bedre forståelse for og dermed bedre muligheder for at gøre beboerdemokratiet mere attraktivt for beboerne. Blandt andet giver analysemodellen mulighed for at se, at deltagelsesformerne har en aldersspecifik appel.

Blandt de typiske deltagelsesprofiler er Generalforsamlingsprofilen: Den omfatter de beboere der alene deltager i afdelingsmøder. 21 % tilhører denne gruppe. Beboerne er lidt ældre end gennemsnittet, og der er en overrepræsentation af alderspensionister. De taler ofte med venner og bekendte i området. Det er typisk beboere, der kommer for at holde sig orienteret om, hvad der sker, og fordi afdelingsmødet er en del af det sociale liv i afdelingen, som man i øvrigt føler sig godt tilpas med. Denne gruppe er generelt tilfredse med deres bosituation. De vurderer ikke mulighederne for at sætte aktiviteter i gang for overvældende gode.

Enkeltsagsprofilen: Den gælder beboere der alene deltager i organisering af aktiviteter, og fx ikke i afdelingsmøder. 3 % af de interviewede hører til denne gruppe. Gruppen består i store træk af yngre, relativt veluddannede kvinder, hvor mange er alene med deres børn; som har nogen erfaring i at organisere, men som ikke har noget kendskab til boligbevægelsen eller dens kultur og formodentlig ikke forbinder politisk deltagelse med "generalforsamlinger", "formandskultur" osv. Deres politiske aktivitet er funktionel og rettet mod enkeltaktiviteter, i meget vid udstrækning formodentlig i tilknytning til deres børn.
Bestyrelsesprofilen: Denne profil omfatter dem, der er medlemmer af afdelingsbestyrelsen og deltager i afdelingsmøder. 3% af de interviewede hører under denne profil. I gruppen finder vi fortrinsvis den mandlige beboer, der nu er pensionist. Den organisatoriske ballast er betragtelig, og erfaringen stammer fra organisationer med en klassisk "formands"-kultur.

Ildsjælsprofilen: Profilen omfatter medlemmer af afdelingsbestyrelsen, som også deltager i afdelingsmøder og organisering af aktiviteter. 4 % af de interviewede tilhører denne gruppe. Gruppen udgør beboerdemokratiets politiske elite, som er med, hvor det sker. Denne gruppe har den højeste overrepræsentation af førtidspensionister, men også beboere under uddannelse er markant overrepræsenterede. Faglærte er let overrepræsenterede. Gruppen må formodes at være sammensat af beboere med megen tid (førtidspensionister), som har mulighed for at gøre det demokratiske arbejde til en fuldtidsbeskæftigelse, beboere med stærk tradition for deltagelse og organisatorisk arbejde (fagbevægelseserfaring) og endelig yngre mennesker (under uddannelse), som finder tilfredsstillelse i organisatoriske udfordringer.

Endelig anvendes også en ikke-deltagelsesprofil, nemlig Fraværsprofilen for en gruppe, som repræsenterer 62 % af husstandene, og som ikke deltager i de beboerpolitiske aktiviteter: afdelingsmøder, afdelingsbestyrelsen eller i organisering af almene beboeraktiviteter i øvrigt. De øvrige grupper er mere tilfredse med og langt mere socialt integrerede end denne gruppe, ligesom de øvrige grupper ligger langt over denne gruppe mht. erfaringer med organisatorisk arbejde. Ellers repræsenterer gruppen gennemsnittet af de interviewede beboere.

Beboerdemokratiet har også betydning for dem, der ikke deltager
Det er ikke kun de beboere, der er aktive deltagere i beboerdemokratiet eller i organisering af almene aktiviteter, der synes, at beboerdemokratiet har betydning for dem. Og så en del af de øvrige beboere tillægger beboerdemokratiet betydning for deres tilfredshed. Sammenholdt med at en tredjedel af beboerne deltager i afdelingsmødet, kan man således konstatere, at op imod dobbelt så mange (62 %) føler, at muligheden for deltagelse i beboerdemokratiet har stor eller nogen betydning for deres tilfredshed med at bo i deres boligområde.

Nye interesser blandt beboerne
Fra den kvalitative del af undersøgelsen ser det ud til, at der er ved at ske et skift mht. hvilke aktiviteter for fællesskabet, beboerne ønsker at deltage i. De er ikke er så politisk orienterede som tidligere, men går efter løsning af konkrete og for dem relevante opgaver. Derfor må man kalkulere med, at fremtidens beboere vil have et andet syn på, hvad demokratisk deltagelse i et moderne samfund er, ligesom det kan forventes, at deltagelsen bliver mere konkret sagsorienteret.
Den kvalitative del af undersøgelsen tyder endvidere på, at det er blevet vanskeligere at rekruttere beboere til det lange seje træk i afdelingsbestyrelserne.

Den nye lov understøtter nye deltagelsesformer
Med loven om almennyttig boligvirksomhed fik beboerne fra 1. januar 1997 ret til på afdelingsmødet at vedtage afdelingens budget – mod tidligere kun afdelingens regnskab – samt muligheder for at uddelegere kompetence til grupper af beboere. For nogle afdelingers vedkommende var der tale om stadfæstelse af en eksisterende praksis. Beboerne tilkendegiver i spørgeskemaundersøgelsen, at den øgede indflydelse på afdelingens økonomi øger motivationen for at deltage.

Imidlertid antyder de kvalitative interview, at den faktiske interesse for budgetterne på møderne ikke er overvældende. Vurderingerne i boligforvaltningerne varierer meget. Lige fra at beboerinddragelse i budgetlægning er urealistisk og irrelevant, til at den er en løftestang for debat om afdelingens fremtidige drift. Samtidig varierer de folkevalgtes vurderinger af de decentrale budgetter - fra at de stimulerer det politiske lederskab i afdelingen ved at forandre bestyrelsens rolle til tovholdere, inspiratorer og koordinatorer - til at budgetproceduren funktionstømmer afdelingsbestyrelsen og nedsætter motivationen for at lade sig vælge til afdelingsbestyrelsen.

Fra de kvalitative interview ser det samtidigt ud til, at mulighederne for at uddelegere kompetence til grupper af beboere fremmer den eksisterende tendens til en mere ad hoc sagsorienteret interesse fra beboerne i at deltage i organisering af aktiviteter i boligområdet.

Kommunernes interesse i beboerdemokratiet er forskellig
Kommunerne har følt varierende behov for at engagere sig dybere i beboerdemokratiet. Deres kontakt med og viden om beboerdemokratiet synes oftest opdelt i en social og en teknisk side. Opdelingen hæmmer tilsynsmyndighedens viden om beboerdemokratiets sociale og politiske rekrutteringsgrundlag og dermed tilsynets funktionsduelighed på lang sigt. Det ser ud til, at kommunerne har tillid til, at boligorganisationerne selv løser sociale, administrative og beboerdemokratiske problemer, hvor de måtte opstå i boligafdelingerne, hvilket de også i høj grad i praksis gør; men de kvalitative interview tyder på, at der i en række tilfælde er behov for en øget kommunal interesse i boligområdernes udvikling. Nogle steder må kommunernes interesse i at engagere sig dybere i beboerdemokratiet karakteriseres som begrænset, andre steder oprettes særlige funktioner for samarbejdet.

Beboerdemokratiet sammenlignet med en tidligere undersøgelse
Samtidig med at den kvalitative del af undersøgelsen tyder på, at det er blevet vanskeligere at få beboerne til at melde sig til deltagelse i afdelingsbestyrelsesarbejdet, er der ikke tegn på, at deltagelsen i afdelingsmøder er faldende. I hvert fald viste en undersøgelse Boligselskabernes Landsforening lod gennemføre i Esbjerg i 1990, at en tredjedel af husstandene (32 %) deltog i afdelingsmødet, hvilket også er tilfældet i den foreliggende undersøgelse (34 %) fra 1998. Beboernes tilfredshed er i øvrigt større i den nuværende end i den tidligere undersøgelse hvor 80 % var tilfredse med deres boligområde mod de 93 % i nærværende undersøgelse.

Bestyrelses-, deltagelses- og supermarkedsdemokratiet
Rapporten analyserer forskellige demokratiforestillinger, som dels ligger bag lovgivningen, dels findes hos de forskellige aktører i beboerdemokratiet.

Bestyrelsesdemokratiet bygger på en aggregativ demokratiforestilling, hvori det ligger, at demokratiet er en styringsmekanisme, der sammenlægger de stemmeberettigede borgeres præferencer. Typisk kommer det til udtryk ved, at der vælges en bestyrelse efter almindelige afstemningsprincipper; en bestyrelse som ser sig som udtryk for det afvejede præferenceudtryk i vælgerkorpset. Det kan også komme til udtryk ved direkte (ur)afstemning, hvor stemmetallene for og imod et forslag summeres op og giver afgørelsen.
Deltagelsesdemokratiet bygger på en integrativ demokratiforestilling, som indbærer en forventning om, at den politiske aktivitet forbinder og bearbejder og dermed integrerer politiske modsætninger og ad denne vej når til en fælles præference, som flest muligt bakker op om.

Supermarkedsdemokratiet bygger på en forestilling om demokratiet som et forbrugsgode, hvor den politiske indflydelse på de fælles anliggender er et tilbud til deltageren på linje med andre servicetilbud.

For hver af disse demokratiforestillinger redegøres for de til grund liggende idealer, og de drøftes i forhold til beboerdemokratiet med det formål at belyse, hvordan de er udbredt og forankret hos beboerne, hos de beboervalgte og hos de ansatte i boligorganisationer og i kommunerne, der har med den lokale almene boligsektor at gøre. Og det konkluderes, at det ser ud til, at medens lovgivningen bevæger sig fra bestyrelses- mod deltagelsesdemokratiet, bevæger fremtidens beboere sig mod supermarkedsdemokratiet.

Boligforvaltningens rolle ændrer sig
De kvalitative interview med boligforvaltningerne viser, at deres syn på beboerdemokratiet er meget forskelligt. Nogle opfatter afdelingsbestyrelserne som det væsentligste element at forholde sig til, andre nævner beboernes ret til at ændre deres bolig (råderetten) som det væsentligste. Nogle finder, at beboerdemokratiet kan angå stort set alt, herunder fx også lokalsamfundsspørgsmål som skolevej, bus og børneinstitutioner. Andre finder, at beboerdemokratiet er nærmest irrelevant for driften af boligafdelingerne.
På inspektørniveauet ses en tendens til, at den rolle, de ansatte med direkte kontakt til afdelingsbestyrelser og beboere spiller, ændrer sig fra en klassisk teknisk driftsorienteret rolle - "mekanikerrollen" - til bredere roller, hvor konfliktløsning, information og formidling indgår med større vægt og med øget tidsforbrug i boligforvaltningen end tidligere.

Til belysning af inspektørernes syn på deres rolle, anvendtes følgende modelbetragtninger:
Mekanikeren: Nøgleordene for mekanikeren er effektiv drift. Som mekaniker beskæftiger man sig først og fremmest med konkrete, tidsbegrænsede driftsopgaver i forhold til afdelingen så som klagesager, syn, udlejning og tilbudsindhentning.

Designeren: Nøgleordene for designeren er overordnet planlægning. Som designer deltager man aktivt i at foreslå og fastlægge boligafdelingens fremtidige udvikling i samarbejde med afdelingsbestyrelse og beboere. Man arrangerer møder og kommer med oplæg og ideer. Blikket er løftet fra de konkrete dag-til-dag opgaver og er rettet mod de store linier.

Diplomaten: Nøgleordene for diplomaten er forhandling og samarbejde. Som diplomat bruger man en stor del af sin tid på formidling mellem afdelingsbestyrelse og administration, mellem beboere og afdelingsbestyrelse og mellem afdelingsbestyrelsens medlemmer indbyrdes. Man sørger for, at parterne forstår hinanden, bliver enige og finder løsninger, som kan accepteres af parterne.

Pædagogen: Nøgleordene for pædagogen er information og formidling. Som pædagog bruger man en stor del af sin tid på at informere og sætte afdelingsbestyrelse og beboere ind i beboerdemokratiets virkemåde.

Undersøgelsens gennemførelse

En kvantitativ Odense-undersøgelse og en landsdækkende kvalitativ undersøgelse
Undersøgelsen af beboerdemokrati og forvaltning i den almene boligsektor har to hoveddele. En kvantitativ spørgeskema- og en kvalitativ interviewdel. I den kvantitative del, som også benævnes Odense-undersøgelsen, har 747 repræsentanter for tilfældigt udvalgte husstande fra almene boligafdelinger i Odense besvaret et spørgeskema i foråret 1998. Boligafdelingerne er udvalgt repræsentative for almene boligafdelingers størrelse og alder på landsplan.

I den kvalitative undersøgelse er der i efteråret 1998 gennemført fokusgruppeinterview. Det vil sige interview med grupper af personer, der hver for sig har en særlig rolle i forhold til den almene boligsektor. De fem grupper der blev interviewet repræsenterede henholdsvis forvaltningschefer for almene boligorganisationer (direktører og forretningsførere), boligorganisationernes lokale ledere (inspektører), erfarne medlemmer af afdelingsbestyrelser, nyere medlemmer af afdelingsbestyrelser, samt repræsentanter for den kommunale tilsynsmyndighed. Denne delundersøgelse var landsdækkende i og med, at grupperne var sammensat af repræsentanter for kommuner, boligforvaltninger og boligafdelinger beliggende i 10 kommuner i Jylland, på Fyn og på Sjælland.

Litteratur

• Berger, P. og Luckmann, T. (1966): Den samfundsskabte virkelighed. Lindhardt og Ringhof.
• Boligselskabernes Landsforening (1990). Beboerdemokrati. København.
• Held, D. (1990): Models of Democracy. Oxford. Polity Press.
• Jensen, L. (1994): Den almennyttige sektors politiske identitet, pp.8-18 i Boligselskabernes Landsforening (red): Bevægelse uden fremtid, fremtid uden bevægelse. København.
• Jensen, L. (1997): Demokratiforestillinger i den almennyttige boligsektor. København. Forlaget Politiske Studier.
• Jensen, L. (1998): Cultural Theory and Democratic Functional Domains. The Case of Danish Housing, pp. 117-39 in: Public Administration vol. 76. Spring 1998.
• Lov om almene boliger m.v.: Kapitel 1 om almen boligvirkosmhed og Kapitel 13 om det kommunale tilsyn (Jf. Lovbekendtgørelse (LBK) nr. 102 af 17.02.1999.
• March, J. and Olsen, J. P. (1995): Democratic governance. New York. The Free Press.