Hvorfor boligområder bliver problemramte. Om de selvforstærkende segregationsprocesser i forstæderne

Af Hans Skifter Andersen, Statens Byggeforskningsinstitut

Segregation er en rumlig adskillelse af forskellige sociale og kulturelle grupper i samfundet, således at de bor i forskellige dele af byen. De danske byer og forstæder er ikke så segregerede som i mange andre lande, men segregationen skaber alligevel problemer. De kommer til udtryk i bestemte by- og boligområder, hvor der er sket en koncentration af samfundets svageste og af indvandrere. Det er fortrinsvis almene boligområder.

Det er netop disse områder i forstæderne, der har været genstand for en omfattende indsats igangsat af regeringens byudvalg siden 1994. Som et led i evalueringen af denne indsats har SBi haft mulighed for at gennemføre en dyberegående analyse af de problemer som findes i områderne og af årsagerne til deres opståen¹. Undersøgelsen peger klart på at der i områderne findes nogle negative fysiske, økonomiske, sociale og organisatoriske udviklingsprocesser der virker selvforstærkende. Disse processer minder om de forslumningsprocesser som man tidligere har set i ældre og forslummede byområder, men har en lidt anden karakter og andre vilkår. De medvirker desuden til en yderligere segregation, idet ressourcestærke beboere flygter til andre by- og boligområder og erstattes af endnu flere socialt svage eller indvandrere. Områdernes problemer er således en følge af segregation, men samtidig bidrager de selv til at øge segregationen.

De segregerede boligområder og deres problemer

Ca. 500 almene boligafdelinger blev udvalgt til støtte af Byudvalget. Det må antages at de fleste af de danske problemområder er med i denne gruppe, men der kan være nogle som ikke er kommet med fordi de tidligere har opnået stor offentlig støtte. Der er desuden en del af dem som ikke høre til de mest udsatte, men er kommet med pga. byggeskader o.l., desuden har en vis geografisk prioritering betydet at nogle områder i små kommuner er kommet med selv om de måske ikke har haft de store problemer. Det ses af tabel 1, at målt i antal boliger og beboere ligger næsten halvdelen af de støttede afdelinger i Hovedstadsområdet og hver fjerde i de 5 største provinsbyer.

Tabel 1. Antallet af boligafdelinger med støtte fra Byudvalget samt deres boliger og beboere, 1994.

Kilde: Skifter Andersen, 1999b.

Det er karakteristisk for områderne, at beboersammensætningen er noget anderledes end i resten af boligmassen med væsentligt flere på overførselsindkomster og flere indvandrere, som det fremgår af tabel 2. Men der er store forskelle på bebyggelserne, fra de ekstremt segregerede med enten et flertal af indvandrere (max. 71 pct.) eller en total dominans af marginaliserede grupper som førtidspensionister, kontanthjælpsmodtagere og fuldtids arbejdsløse.

Tabel 2. Beboersammensætningen i byudvalgsområderne før byudvalgsindsatsen i 1994 sammenlignet med beboerne i alle boliger.

*) Personer der er statsborgere, eller født i Østeuropa eller 3. verdens lande, dvs. lande udenfor Europa, Nordamerika, Australien, New Zealand og Japan.

Anmærkning: Overrepræsentation angiver hvor mange procent flere af gruppen der er i byudvalgsområderne

Kilde: Skifter Andersen, 1999b.

Det der imidlertid også karakteriserede de flest af områderne før byudvalgsindsatsen var stærke tendenser til en yderligere skævvridning af beboersammensætningen i årene 1994-94. Fraflytningen fra bebyggelserne var høj og det var især de beskæftigede og ressourcestærke grupper som flyttede. Omvendt var der blandt tilflytterne et stigende antal personer udenfor arbejdsmarkedet og især et stærkt stigende antal indvandrere. De samlede virkninger af dette var et fald i antallet af beboere i beskæftigelse (6 pct. færre i løbet af to år) og en stigning i antallet af beboere på hhv. kontanthjælp (+14 pct.), førtidspension (+6 pct.) og fuldtidsarbejdsløse (+8 pct.). Desuden steg antallet af flygtninge og indvandrere fra Østeuropa og udviklingslande med 16 pct. i 1994-95.

Som et led i evalueringen udsendtes i 1997 spørgeskemaer til boligselskaberne og de beboervalgte afdelingsbestyrelser i bebyggelserne, hvor vi bad om deres vurdering af forskellige problemer (tabel 3). Undersøgelsen viste at afdelingerne syntes, at der var en del fysiske og økonomiske problemer, især at huslejen var for høj og at bygningerne var nedslidte og havde stort behov for renovering og forskønnelse. I nogle bebyggelser fandt man at fællesfaciliteterne var for dårlige. Lidt overraskende var det kun få, som fandt at beliggenheden var et væsentligt problem.

Undersøgelsen viste også at nedslidningen af områderne havde en sammenhæng med sociale problemer, hvor hærværk og kriminalitet blev anset for de største problemer. 40 pct. fandt generelt at der var væsentlige sociale problemer i boligområderne, som tildels havde en sammenhæng med mange beboere tilhørende udsatte grupper som alkoholikere, stofmisbrugere og psykisk syge. Kun meget få områderne mente ikke at der var nogen særlige sociale problemer.

Det hyppigst nævnte problem i områderne var manglende integration af flygtninge og indvandrere. En del af afdelingerne mente også at mange indvandrere i sig selv skaber særlige problemer for områderne. Dette har – som vi skal se nærmere på nedenfor – en sammenhæng med at dårligt omdømme har været et væsentligt problem i en meget stor del af afdelingerne.

Tabel 3. Problemerne i boligområderne før byudvalgsindsatsen. Andelen af boligselskaber og afdelingsbestyrelser som mener at problemerne er hhv. væsentlige, mindre væsentlige eller ikke findes.

Kilde: Skifter Andersen, 1999b.

Negative udviklingsprocesser i boligområderne

Man kan hævde, at der altid vil være dele af byerne hvor sociale problemer opsamles, og at dette ikke er noget bypolitisk problem, men i højere grad må løses ved sociale indsatser og arbejdsmarkedstiltag. Man kan stille spørgsmålet: hvorfor er det nødvendigt med kvarterløft og lignende indsatser, hvor man forsøger at "kurere" et helt byområde i stedet for blot generelt at gøre noget for de socialt svage?

Tidligere forskning om forslumning af den ældre privatejede boligmasse (Skifter Andersen 1995) har vist, hvordan der i de fysisk nedslidte områder af byerne er stærke fysisk-økonomisk-sociale forslumningsprocesser. Det er en negativ spiral, hvor et fysisk forfald i byområdet medfører ændringer i den sociale sammensætning af beboerne og et fald i ejendomspriser og investeringer, der fører til øget forfald.

De nyere boligområder i forstæderne afviger imidlertid på væsentlige punkter fra forholdene i de ældre bydele. De har en rimelig høj og moderne boligstandard og andre økonomiske vilkår. Der er ikke tale om private boliger, som kræver økonomiske incitamenter til fornyelse, men om almene boliger underlagt regler som skulle sikre tilstrækkelige midler til vedligeholdelse og fornyelse.

SBi har tidligere i forbindelse med evaluering af fysiske indsatser i de problemramte områder (Kirkegård 1984, Christiansen m.fl. 1993) arbejdet med hypoteser om såkaldte "negative spiraler" i områderne, dvs. hvordan forskellige negative udviklingstræk som beboersammensætning, sociale problemer, omdømme og til- og fraflytning påvirker hinanden.

Evalueringen har givet mulighed for, at samle omfattende data om problemerne og forholdene i de 500 mere eller mindre belastede boligområder i Danmark. Herved har det været muligt nærmere at undersøge, hvordan de negative udviklingsprocesser sker i sådanne boligområder. Figur 1 viser de faktorer som indgik i undersøgelsen, og hvilke hypoteser om sammenhængen imellem dem, der blev testet med statistiske analyser.

Figur 1. Afprøvede hypoteser om negative påvirkninger mellem forskellige forhold i og omkring de problemramte boligområder

I analysen indgik data om forudsætningerne i bebyggelserne – beboersammensætning, fysiske problemer, huslejeniveau og karakteren af det lokale boligmarked i kommunen. Der var desuden data om problemerne i områderne: beboeraktivitet og –organisering, sociale problemer, problemer med indvandrere og med dårligt omdømme. Endelig var der data om til- og fraflytningen af forskellige befolkningsgrupper.

Analysen af disse data (Skifter Andersen, 1999b) viser meget klart, hvordan en negativ udvikling i forskellige forhold i de undersøgte områder gensidigt har forstærket hinanden, samt hvilken betydning ydre og indre vilkår har haft for udviklingen. Analyserne har vist, hvordan beboersammensætningen påvirker sociale problemer, beboerorganisering og omdømme, som igen påvirker til- og fraflytningen der fører til ændringer i beboersammensætningen. Styrken af denne negative spiral er imidlertid meget afhængig af en række faktorer som bebyggelsens beliggenhed i forhold til byen, dens størrelse, fysiske udformning og huslejeniveau, byens størrelse og beliggenhed, og karakteren af det lokale boligmarked.

Som man kunne forvente, har det vist sig, at en stor andel beboere på overførselsindkomst, især førtidspensionister og kontanthjælpsmodtagere, medfører forstærkede sociale problemer i bebyggelserne, men sammenhængen er ikke entydig, og disse grupper er ikke pr. definition synonym med sociale problemer.

Det har vist sig at mange indvandrere, i sig selv, ikke har nogen særlig direkte betydning for omfanget af sociale problemer. En høj andel af indvandrere har derimod en indirekte betydning, idet der er en markant forskel på sammensætningen af tilflyttere til bebyggelser med hhv. få og mange indvandrere. Undersøgelsen viser meget tydeligt, at danskere, som har mulighed for at vælge andre boliger, ofte fravælger boligområder med mange indvandrere. Herved bliver sammensætningen af tilflyttere mere ensidig i retning af personer på overførselsindkomster. Det betyder, at områder med mange indvandrere også tit har mange danskere på overførselsindkomster. Problemet med mange indvandrere er derfor især, at det medvirker til at forstærke en negativ udviklingsspiral hvad angår sammensætningen af danskerne. Dette er én af de stærkeste processer i områderne. Desuden er der også tendenser til, at tilstedeværelsen af mange indvandrere fremmer en tilflytning af flere indvandrere og færre danskere.

En god beboerorganisering og mange aktive beboere har vist sig at have betydning for, om der er store eller små sociale problemer i bebyggelserne. Det er derfor vigtigt at vide noget om, hvilke faktorer der har mest betydning for beboeraktiviteten. Her viser undersøgelsen , at beboersammensætningen har en betydning, men lidt overraskende er det ikke de mest ressourcestærke - de bedst uddannede og mest erhvervsaktive - som bidrager mest til aktiviteten. Det er derimod "mellemgruppen" af underordnede funktionærer og arbejdere, samt de delvist beskæftigede. Det har desuden betydning hvor stabil beboersammensætningen er - ved stort beboergennemtræk falder aktiviteten.

Den negative udvikling i de belastede områder har haft sit udgangspunkt i, at bebyggelserne økonomisk og fysisk ikke har kunnet konkurrere med andre boligområder. Analyserne har vist, at de fysiske og økonomiske forhold fortsat har en betydning for udviklingen i bebyggelserne.

Af afgørende betydning for bebyggelsernes omdømme, og dermed deres mulighed for at tiltrække nye beboere, er bebyggelsens beliggenhed i forhold til bycenter, transport og service, samt bebyggelsens størrelse og udseende. Desuden er det nemmere at tiltrække parfamilier og husstande i beskæftigelse, hvis der er mange større boliger i tæt-lavt byggeri. Disse faktorer har også stor betydning for fraflytningen, hvor der alt andet lige er større gennemtræk i store og afsidesliggende bebyggelser, med mange små boliger i etageblokke.

Undersøgelsen viser desuden, at omfanget og kvaliteten af fællesfaciliteter og udearealer har stor betydning for det sociale liv i områderne, og også for omfanget af sociale problemer. Det er desuden - alt andet lige - især de mindre bebyggelser som har problemer med at få gang i beboeraktiviteten.

Analyserne af til- og fraflytningens sammenhæng med både huslejeniveauet og med huslejenedsættelserne viser, at et højt huslejeniveau, som man kunne forvente, skader bebyggelsernes konkurrenceevne på boligmarkedet og forstærker en negativ udvikling. Men problemet er meget forskelligt i små og store byområder med forskellige beboersammensætning og forskellige forhold på boligmarkedet.

I Hovedstadsområdet og de største byer, hvor ejerboligpriserne generelt er høje, har huslejeniveauet relativ stor betydning for både til- og fraflytningen til de belastede områder. I de mindre kommuner er der langt fra den samme stærke sammenhæng, og især har det ikke været muligt at påvirke tilflytningen ret meget ved huslejenedsættelser. I de små kommuner har den almene sektor generelt en meget mere marginal position på boligmarkedet, som kommer til udtryk ved et generelt dårligere omdømme, og de kan ikke konkurrere med de relativt billige ejerboliger. Her er de almene boliger sjældent et valg for "normalfamilien". Til gengæld er disse bebyggelser normalt relativt små, hvilket begrænser problemerne.

Selvforstærkende segregationsprocesser i forstæderne

De problemramte boligområder med deres socialt ensidige beboersammensætning er et konkret udtryk for en segregation – det at forskellige befolkningsgrupper i større eller mindre grad adskilles og placeres i forskellige dele af byen. Segregation opstår når en befolkning, præget af sociale og kulturelle uligheder, fordeler sig i en by med store fysiske og kvalitative forskelle mellem byens forskellige rum. Tendensen vil være, at jo større uligheder der er i befolkningen og jo større forskelle, der er mellem de kvaliteter og egenskaber som forskellige bydele besidder, jo stærkere en rumlig adskillelse vil der blive mellem forskellige befolkningsgrupper.

I den traditionelle forskningslitteratur om segregation og dens årsager (se Skifter Andersen og Ærø 1999) ses segregation som en proces der opstår når den bedst stillede del af befolkningen søger hen mod de fysisk mest attraktive dele af byrummet – i Hovedstadsområdet typisk i den nordlige del. Via boligmarkedet og prisdannelsen på jord presses mindre velhavende grupper ud af de mere attraktive områder til andre dele af byen.

Disse tendenser støttes af lokale politiske processer, hvor dominerende stærke grupper i et byområde via kommunal fysisk planlægning og boligpolitik kan skabe en udvikling i det lokale boligudbud som tiltrækker ønskede grupper og udelukker andre. Det er for eksempel beregnet (Skifter Andersen, Andersen og Ærø 2000), at 2/3 af segregationen mellem kommuner i Københavns forstæder, hvad angår fordelingen af beskæftigede og marginaliserede fra arbejdsmarkedet, skyldes forskelle i boligernes ejerform blandt kommunerne.

Men det er blevet stadigt tydeligere gennem de senere års udvikling, at forskelle i byområdernes sociale og kulturelle indhold er blevet en meget væsentlig drivkraft for yderligere segregation. For det første er befolkningen i stigende omfang opsplittet i grupper med forskellig livsstil som kommer til udtryk i stærkere forskelle i deres præferencer for hvilke boliger og bydele de vil bo i (Ærø 1999). For det andet er der sket en stigende stigmatisering af bestemte bolig- og byområder som medfører at disse områder fravælges af stadigt større grupper i befolkningen.

Denne stigmatisering af områder af byen skyldes kun i mindre omfang at de er fysisk og økonomisk mindre attraktive. Det er således ikke systematisk områder med dårlige boliger, grimme omgivelser og /eller høje huslejer, som er mest stigmatiserede, selv om der selvfølgelig er en vis sammenhæng. Det er først og fremmest de sociale og kulturelle signaler områderne udsender – og den presseomtale de får – der gør dem stigmatiserede. Det er for det første omfanget af de synlige sociale problemer der er afgørende – som kriminalitet, hærværk og mange misbrugere i gadebilledet. For det andet er det vist i vores undersøgelse at områder med mange beboere tilhørende andre etniske grupper i stigende omfang fravælges af danskerne. Det er især almene boligområder, der er ramte, med den kedelige følgevirkning at der er tendenser til at hele den almene boligsektor stigmatiseres.

Der er således opstået nogle nye og stærke selvforstærkende segregeringsmekanismer i forstæderne. Når først et boligområde af en eller anden grund er kommet i en marginal position på boligmarkedet – på grund af husleje, udseende eller beliggenhed – så kan der starte en proces der gradvist ændrer beboersammenssætningen og de sociale forhold i området, som igen ændrer områdets sociale image. Dette påvirker fraflytningen og især tilflytningen til områderne og den negative udviklingsspiral sættes i gang. Der er set eksempler på, at denne udvikling i et boligområde kan gå meget stærkt og på kort tid ændre et ellers velfungerende og velanskrevet boligområde.

Disse processer har deres rod i de ovenfor beskrevne generelle segregation i byerne. Men pointen er, at de ikke kun er en følge af segregation, men selv bidrager væsentligt til den. Bosætningsmønsteret i en kommune ændres nemlig væsentligt når en del af byens boligområder stigmatiseres, og fravælges af de befolkningsgrupper der selv kan vælge bolig.

Noter

¹ Denne artikel er især baseret på Skifter Andersen 1999b. Andre rapporter fra Byudvalgsevalueringen er Vestergård m. fl. 1997, Vestergård m. fl. 1999, Pedersen 1999, Munk 1999, Varming 1999og Skifter Andersen 1999a.

Teori og studier af forslumningsprocesser er tidligere beskrevet i: Skifter Andersen 1995, Skifter Andersen og Ærø 1998, Munk 1998

Litteratur:

Christiansen U., H. Vestergård m.fl. 1993: Bedre bebyggelser – bedre liv? Statens Byggeforskningsinstitut. SBI-byplanlægning 65.

Kirkegård, O. 1985: Forbedring af nyere etageboligområder – et litteraturstudium. SBI-meddelelse 55, Statens Byggeforskningsinstitut.

Munk A. 1998:Forfalds- og fornyelsesprocesser i ældre byområder, SBI-rapport 305, PhD afhandling, Statens Byggeforskningsinstitut.

Munk, A. 1999: Byudvalgets boligsociale indsats. SBI-rapport 319, Socialforskningsinstittutet og Statens Byggeforskningsinstitut

Pedersen, D. O. 1999: De direkte virkninger af omprioriteringen i almene boligafdelinger, SBI-rapport 309. Statens Byggeforskningsinstitut

Skifter Andersen H. og T. Ærø 1997: Det boligsociale danmarkskort, SBI-rapport 287, Statens Byggeforskningsinstitut

Skifter Andersen H. og T. Ærø 1998: Sociale konsekvenser af byfornyelse, SBI-rapport 297, Statens Byggeforskningsinstitut.

Skifter Andersen H. og T. Ærø 1999: Hvorfor koncentreres de dårligst stillede i bestemte by- og boligområder – om segregation og årsagerne til den, i Kristensen (red.): Bypolitik, kvarterløft og velfærd, SBI-rapport 312, Statens Byggeforskningsinstitut

Skifter Andersen H. 1995: Explanations of decay and renewal in the housing market: Whar can Europe learn from american research, Netherlands Journal of Housing and the Built Environment, vol 10, no. 1.

Skifter Andersen, H. 1999a: Byudvalgets indsats 1993-98. Sammenfattende evaluering. SBI-Rapport 320, Statens Byggeforskningsinstitut

Skifter Andersen, H. 1999b: Virkninger af Byudvalgets indsats i almene boligafdelinger 1994-97, SBI-rapport 321, Statens Byggeforskningsinstitut.

Skifter Andersen H. H. T. Andersen og T. Ærø 2000: Social polarisation in a segmented housing market. Social segregation in greater Copenhagen, artikel under publicering i Nordisk Geografisk Tidsskrift.

Varming M.1999: Virkningerne af Byudvalgets renovering af bygninger og friarealer, SBI-rapport 323, Statens Byggeforskningsinstitut.

Vestergaard, H., G. Gottschalk, T. Trærup, T. Gruber og I. Ø. Rasmussen 1997: De 8 modelområder – Evaluering af et byudvalgsinitiativ, SBI-rapport 288, Statens Byggeforskningsinstitut og Socialforskningsinstituttet

Vestergaard, H., A. Munk, G. Christensen, L. Benjaminsen og B. Mazanti 1999: Byudvalgets boligsociale indsats II: 20 eksempler på aktiviteter, SBI-rapport 310, Statens Byggeforskningsinstitut og Socialforskningsinstituttet.

Ærø T. 1999: Housing and residential choice – a question of disposition, social position or positions-taking, Paper to ENHR-MRI conference 25-29 august Balatonfüred.