Uddrag af publikationen 'Byudvalgets boligsociale indsats'

Forord

Konklusion og sammenfatning

Litteraturliste

Summary

Forord

Denne rapport indgår i den samlede evaluering af Byudvalgets initiativer. Evalueringen af Byudvalgsinitiativerne er udført i et samarbejde mellem Socialforskningsinstituttet og Statens Byggeforskningsinstitut.

Formålet med denne evalueringsrapport har været at identificere sociale virkninger af byudvalgsarbejdet, som de opleves og vurderes af de berørte parter. Resultaterne baseres på interview med beboere i 40 bebyggelser samt på spørgeskemaer til afdelingsbestyrelser, beboerrådgivere og kommuner. Alle grupper er blevet spurgt om, hvorledes de opfatter problemerne og deres udvikling i byudvalgsperioden 1994-1997.
Rapporten er udarbejdet af forsker ved Socialforskningsinstituttet cand.scient.soc., ph.d. Anders Munk. Inger Koch-Nielsen har været forskningsleder på projektet. Seniorforsker Henning Olsen har været konsulent ved udarbejdelse af spørgeskemaet til beboerundersøgelsen og datakørslerne er foretaget af stud. polit Mehdí Ziadé.

Vi vil gerne benytte lejligheden til at sige tak til dem, der har gjort denne evaluering mulig: Beboerne der blev interviewet, beboerrådgiverne, kommuner og afdelingsbestyrelser som har svaret på de udsendte spørgeskemaer.

Der skal også rettes en tak til medlemmerne af følgegruppen: Konsulent Jørgen Olsen og konsulent Steffen Boel Jørgensen (Boligselskabernes Landsforening), fuldmægtig Jane Andersen (Indenrigsministeriet), fuldmægtig Janet Dileng (Københavns Kommune), fuldmægtig Charlotte Hamburger (By- og Boligministeriet), fuldmægtig Per Larsen (By- og Boligministeriet), konsulent Torben Bonde (Kommunernes Landsforening) og fuldmægtig Annelise Pawlik (Socialministeriet).

Konklusion og sammenfatning

Baggrund og formål med byudvalgsinitiativerne

I 1993 nedsatte regeringen (S, R) det såkaldte Byudvalg – et tværministerielt udvalg – som fik til opgave at fremsætte forslag til løsning af sociale problemer i visse bykvarterer i de større byer og nyere bebyggelser i forstæderne. Baggrunden for udvalgets nedsættelse var en debat i medierne om fordelingen af flygtninge og indvandrere i kommuner og almene bebyggelser med sociale problemer.
I Socialministeriets kortlægning af problemernes omfang fra 1994 skønnede man, at ca. 250.000 beboere – heraf ca. 50.000 fremmedsprogede – boede i belastede boligområder (Socialministeriet: "Boligområder med sociale problemer", 1994). Alt i alt var der 186 særligt socialt belastede boligområder i 72 kommuner, hvoraf halvdelen var beliggende i Hovedstadsregionen og en fjerdedel på henholdsvis Fyn/Sjælland og Jylland.

Formålet med byudvalgsinitiativerne
Byudvalgsinitiativerne blev sat i gang for at afhjælpe en lang række problemer i problemramte boligbyggerier – det være sig økonomiske, fysiske, sociale og organisatoriske problemer. Et typisk træk i disse bebyggelser er, at problemerne gensidigt har påvirket hinanden og har medført en negativ udvikling. Dette har vist sig ved en eskalering af de sociale problemer med stigende hærværk og kriminalitet, problemer med alkoholikere og sindslidende, problemer med integration af flygtninge og indvandrere mv.
Formålet med byudvalgsindsatsen har været at vende den negative udvikling og at forbedre de sociale forhold for beboerne. Kommuner og almennyttige bebyggelser og bykvarterer fik mulighed for at søge støtte til omprioritering (af byggelån), der kunne udmøntes i fysiske genopretningsprojekter og huslejenedsættelse samt sociale aktiviteter, herunder ansættelse af beboerrådgivere.
Kommuner og boligafdelinger har således i stort omfang selv kunne definere problemer og løsninger og bestemme, om de ville deltage i byudvalgsarbejdet.

Byudvalgets handlingsplan og økonomi
I erkendelse af, at problemerne er mangeartede og forskellige i de enkelte boligafdelinger og bebyggelser, har Byudvalget fremlagt en 30 punkts handlingsplan for boligområder med sociale problemer. Handlingsplanens 30 punkter har dannet grundlag for de initiativer og aktiviteter, der skulle gennemføres i en 4-årig periode: Januar 1994-januar 1998, men da mange af disse kom senere i gang end forventet er byudvalgsaktiviteterne fortsat ind i 1998.
Nedenstående skema viser byudvalgets forslag opdelt efter de fire overordnede indsatsområder: 1) Økonomisk støtte, 2) Fysisk støtte, 3) Sociale aktiviteter og 4) Organisering og samarbejde:

Skema 1.1: Byudvalgets handlingsplan fordelt på de fire indsatsområder

Kilde: Status for Byudvalget, 1995
Denne rapport undersøger kun Byudvalgets sociale og organisatoriske initiativer (markeret med grå).

Både staten, boligselskaberne og kommunerne har bidraget økonomisk til byudvalgsarbejdet. Det gælder både den fysiske genopretning og omprioritering (huslejenedsættelse) finansieret i en kombination af investeringer og årlige tilskud fra staten og Boligselskabernes Landsforenings egne midler. Der er således frigjort 6,1 milliarder kr. som følge af omprioriteringer, og hertil kommer finansieringen af 430 millioner kr. pr. "byudvalgsår" til huslejenedsættelser, som er finansieret af omprioriteringer, Landsbyggefonden og af staten med et tilskud på 20 millioner kr. pr. år i 30 år.

I alt blev der afsat 580 millioner kr. til den sociale del af byud-valgsarbejdet i boligområder, hvoraf staten (Socialministeriet) har finansieret 175 millioner kr., kommunerne 305 millioner kr. og Boligselskabernes Landsbyggefond 100 millioner kr. (Status for Byudvalget, 1995 og Pedersen, 1999).
Til iværksættelse af Byudvalgets boligsociale arbejde blev der ansat omkring 100 beboerrådgivere og tillige givet midler til igangsættelse af sociale aktiviteter i de udvalgte bebyggelser.
Denne evalueringsrapport fokuserer på initiativerne til forbedring af de sociale forhold og det lokale samarbejde. Byudvalgets handlingsplan rummede flere indsatsområder med direkte sigte på boligområder:

• Ansættelse af beboerrådgivere
• Aktivitetstilbud til beboerne
• Bekæmpelse af kriminalitet
• Informationsindsats for at forbedre omdømmet
• Integration af flygtninge og indvandrere
• Fritidstilbud til børn og unge

Der har i særlig grad været fokuseret på aktiviteter for børn og unge og integration af indvandrere og flygtninge (se også Vestergaard m.fl., 1999).
Styrkelse af den lokale organisering har været et væsentligt punkt i byudvalgsinitiativerne, fordi det har være set som en forudsætning for den nødvendige helhedsorienterede indsats – i modsætning til tidligere, hvor det i overvejende grad har drejet sig om at forbedre den fysiske kvalitet i boligområderne (Omprioriteringsloven fra 1985). En af forudsætningerne for tildeling af midler har således været, at projekterne skulle baseres på et samarbejde mellem den almennyttige boligsektor og kommunerne samt mobilisere de lokale netværk (lokale institutioner og foreninger).
Endvidere blev der fra Byudvalget taget initiativ til en særlig indsats i 8 modelområder, som skulle give inspiration og viden til at målrette den fremtidige boligsociale indsats. Arbejdet i modelområderne er beskrevet i evalueringsrapporten "De 8 modelområder" udarbejdet i et samarbejde mellem Socialforskningsinstituttet og Statens Byggeforskningsinstitut (SBI-rapport nr. 288 eller SFI-rapport nr. 97; 23 fra 1997).

Evalueringens udformning

Evalueringen bygger på en række spørgeskemaer til alle deltagende kommuner, afdelingsbestyrelser og beboerrådgivere samt en interviewundersøgelse af et tilfældigt udsnit af i alt 2.000 voksne beboere i 40 udvalgte bebyggelser. Disse bebyggelser er valgt på baggrund af deres kombination af problemer og tildelt indsats. Bebyggelserne er inddelt i 6 klynger (grupper) for at undersøge effekten af indsatsen på de boligsociale problemer. Følgende problem/indsatskombinationer indgår i undersøgelsen:

• Klynge 1: Har fysiske og huslejemæssige problemer og har fået fysiske forbedringer og huslejenedsættelse.
• Klynge 2: Har fysiske, huslejemæssige og sociale problemer og har "kun" fået fysiske forbedringer og huslejenedsættelse.
• Klynge 3: Har sociale problemer og har "kun" modtaget en social indsats.
• Klynge 4: Har fysiske og huslejemæssige problemer og har fået alle tre indsatsformer.
• Klynge 5: Har sociale problemer og har fået alle tre indsatsformer.
• Klynge 6: Afdelinger med både fysiske, sociale og huslejemæssige problemer, som har fået alle tre indsatsformer.

Der er således udvalgt bebyggelser både med og uden sociale problemer og indsatsformer.
En del af bebyggelserne havde på interviewtidspunktet (januar 1998) kun delvist eller endnu ikke foretaget det, de havde fået støtte til, hvilket har medført, at kun 29 bebyggelser indgår i problem/indsatsanalysen. Dette har medført et svækket datagrundlag med en mindre detaljeringsgrad, men dog ikke i en sådan grad, at det ikke kan bruges til at identificere forskelle og ligheder mellem de forskellige typer af bebyggelser og indsatser.

Hovedkonklusioner

Undersøgelsen har måske lidt overraskende vist, at livet i de problemramte bebyggelser ikke kun drejer sig om sociale problemer, utryghed, hærværk mv. Mange beboere har venner i bebyggelsen og man hilser og er venlige over for hinanden. Selvom en stor andel af beboerne gerne vil flytte, er der også mange som gerne vil blive boende.

Byudvalgets indsats har været rettet mod lokalt erkendte problemer. Indsatsen er dog givet på en sådan måde, at det har været muligt at undersøge, hvilke kombinationer af problem og indsats, som har haft den bedste/største effekt. Dette er sket ved, at vi har sammenlignet udviklingen i de 6 omtalte klynger.
Det skal dog pointeres, at fremgangsmåden med at placere bebyggelser med samme problemer og indsats ikke er helt uproblematisk. For det første skjules forskellene mellem de enkelte bebyggelser. For det andet kan der være foregået aktiviteter, som ikke er finansieret af byudvalgsmidler. Desuden påvirker beboersammensætningen og problemernes omfang i udgangspunktet udfaldet af indsatsen. Når det er sagt, tegner der sig alligevel et mønster: Der er en gennemgående tendens til, at de bebyggelser, som har fået en samlet indsats – det vil sige både fysisk genopretning, huslejenedsættelse og beboeraktiviteter – har opnået de bedste resultater. Med andre ord: Helhedsorienteringen – det nye i byudvalgsinitiativerne – synes at give det bedste resultat, der hvor den er gennemført fuldt ud.

Sammenfatning

Her opsummeres dels parternes vurdering af byudvalgsinitiativerne og dels de punkter i byudvalgets handlingsplan, der retter sig mod boligområder og endelig opsummeres resultaterne på de 6 problem/indsatsklynger.

Parternes vurdering
Samlet set synes byudvalgsinitiativerne at have bidraget med en positiv udvikling i de problemramte bebyggelser. Der er dog forskel på, hvorledes problemerne vurderes, og der er forskellige grader af positivitet – afhængigt af hvor man befinder sig i "systemet":

Kommunerne
har været medbestemmende omkring, hvilke projekter de ville støtte. Forudsætningen for at få del i byudvalgsmidler til sociale aktiviteter har været, at kommunen finansierede en del af projektet. Generelt set er der ikke de store regionale forskelle mellem kommunerne. Hovedparten af kommunerne, nemlig 42 ud af de 54 kommuner, der indgår i undersøgelsen, har deltaget i kriminalitetsbekæmpende projekter. Dernæst har tre fjerdedel af kommunerne deltaget i aktiviteter for børn og unge samt udsatte beboergrupper.
Kommunerne, der ser forholdene i bebyggelserne "udefra", mener, at de største problemer er dårligt omdømme, manglende integration og problemer med børn og unge. Godt totredjedel af kommunerne i undersøgelsen mener, at byudvalgsinitiativerne har haft en positiv effekt på det dårlige omdømme og på kriminaliteten, mens det kun er halvdelen, når det gælder børne og unge relaterede problemer og under halvdelen, når det gælder integrationen mellem danskere og fremmede statsborgere. Under en fjerdedel af kommunerne mener, at forsøg på at holde på og tillokke økonomisk og socialt stabile husstande er lykkedes. Til trods for denne noget forbeholdne vurdering af byudvalgsindsatsen, mener næsten alle de undersøgte kommuner, at pengene er givet godt ud.

Beboerrådgiverne
er de mest positive i vurderingen af de boligsociale problemers udvikling, hvilket kan have noget at gøre med, at de fokuserer på problemer, som de selv arbejder med, og at de derved til en vis grad også har vurderet effekten af deres egen indsats. Næsten alle beboerrådgiverne mener, at problemerne med for få aktiviteter er blevet mindre og at beboerne er blevet mere aktive. Desuden vurderer de, at problemer med børn og unge samt hærværk er reduceret. Kun halvdelen af beboerrådgiverne mener, at integrationen er blevet bedre. Alt i alt vurderer beboerrådgiverne, at byudvalgsindsatsen har hjulpet på en række af de væsentlige boligsociale problemer – dog i mindre omfang på integrationen af fremmedkulturelle beboere.

Afdelingsbestyrelserne
er knap så positive i deres vurdering i udviklingen af de boligsociale problemer. Det væsentligste problem for afdelingsbestyrelserne er den (manglende) fysiske forbedring af bebyggelsen. Her mener under halvdelen, at der er sket en forbedring, men når det drejer sig om for stor fraflytning, for få tilbud om aktiviteter og få aktive beboere oplever kun omkring en fjerdedel af bestyrelserne, at der er sket en ændring i positiv retning. Og det er endnu færre (10 pct.), når det drejer sig om integration af fremmedkulturelle beboere. Ifølge afdelingsbestyrelserne er det gået dårligst, når det gælder integrationsaktiviteter for unge, mens aktiviteter for børn og voksne er gået lidt bedre, idet det dog kun er lige over halvdelen af aktiviteterne, der har haft et godt resultat.

Der er således en noget forskellig vurdering af, hvilke problemer der er de væsentligste, og af, i hvor høj grad byudvalgsindsatsen har hjulpet. Der synes dog at være enighed om, at der hvor der er væsentlige problemer med integration af de fremmedkulturelle beboere, er situationen ikke forbedret. Den relativt negative vurdering hænger muligvis sammen med, at mange afdelinger hverken har haft en beboerrådgiver eller deciderede integrationsprojekter – på trods af, at integrationen stod højt på Byudvalgets dagsorden. Integrationsaktiviteter for fremmedsprogede børn, unge og voksne har således kun foregået i lidt over halvdelen af de i alt 250 afdelinger, som nævner, at de har problemer med integration af fremmedkulturelle beboere.

Alt i alt indikerer vurderingerne, at integrationsprojekterne er ved at finde fodfæste i det boligsociale arbejde, men også at både indsats og resultater stadig er små.

Beboerundersøgelsen
har vist, at livet i bebyggelserne ikke kun drejer sig om hærværk og utryghed. Mange af beboerne har venner i bebyggelsen og man hilser og er venlige over for hinanden. Selv om der er en stor andel af beboerne, der ønsker at flytte her og nu, er der også mange, som ønsker at blive boende. Når det gælder det sociale klima i afdelingerne, virker det, som om størsteparten af beboerne alt i alt er glade for at bo i bebyggelserne.

Det ser ikke ud til, at byudvalgsaktiviteterne har ændret beboernes deltagelse i beboeraktiviteter. Det er således over halvdelen (ca. 60 pct.), der siger, at deres deltagelse i beboeraktiviteter er uændret i byudvalgsperioden, og kun mellem 11-18 pct. siger, at de nu deltager i flere aktiviteter. I de bebyggelser, som har fået aktivitetsstøtte, deltager beboerne som en tendens i flere aktiviteter. Endelig har den kriminalpræventive indsats mindsket, men langt fra fjernet kriminaliteten i bebyggelserne (se senere).

Byudvalgets initiativer
I dette afsnit tages udgangspunkt i de relevante punkter i Byudvalgets forslag, som relaterer sig til initiativerne i boligområder.

Beboersammensætningen og omdømmet
Byudvalgsbebyggelser med sociale problemer er karakteriseret ved en høj andel beboere uden for arbejdsmarkedet. Det drejer sig om arbejdsløse, førtidspensionister og kontanthjælpsmodtagere. I nogle bebyggelser er andelen af indvandrere og flygtninge endvidere meget høj i forhold til kommunen som helhed, og der er problemer med integrationen af indvandrere. Bebyggelsernes dårlige omdømme antages at have en negativ virkning på flyttemønsteret. De såkaldt ressourcestærke beboere er svære at fastholde og få til at flytte ind, hvorfor bebyggelserne får en social slagside.

Beboerne oplever, at der ikke er sket de store ændringer i beboersammensætningen i byudvalgsperioden. Hele 40 pct. mener således, at beboersammensætningen er uændret. I bebyggelser med sociale problemer mener beboerne, at der er kommet flere marginaliserede beboere i byudvalgsperiodens løb.
Når det gælder forbedring af bebyggelsernes omdømme, mener halvdelen af kommunerne, at indsatsen har haft en positiv effekt, hvilket er overensstemmende med beboernes oplevelse af situationen.

Kriminalitet
Det kriminalpræventive arbejde har ifølge beboerrådgivere og kommuner været højt prioriteret. Der har således været projekter i hovedparten af kommunerne (42 ud af de 54 kommuner, som svarede). Indsatsen har dog langt fra fjernet kriminalitet mv. i bebyggelserne, idet en fjerdedel af beboerne i bebyggelser med sociale problemer har oplevet tilfælde af kriminalitet inden for de sidste 3 måneder, og kun ca. 20 pct. mener, at der er mindre kriminalitet nu end før byudvalgsindsatsen. Ifølge beboerne, har den kriminalpræventive indsats således kun haft en mindre positiv effekt.

Integration
Mange af beboerne – det gælder både danskere og fremmedkulturelle – oplever, at der bor for mange indvandrere i bebyggelsen. Der er dog ikke stor forskel mellem deres opfattelse – som overvejende er positiv – af beboernes forhold til hinanden. De fremmedkulturelle har lidt flere venner i bebyggelsen end danskerne og ønsker i lidt højere grad at blive boende.

Integrationsaktiviteter for fremmedsprogede børn, unge og voksne er kun foregået i lidt over halvdelen af de i alt 250 afdelinger, som nævner, at de har problemer med integration af fremmedkulturelle beboere. Afdelingsbestyrelserne bedømmer at resultaterne har været gode i lidt over halvdelen af integrationsaktiviteterne.

Disse aktiviteter har haft en positiv, men dog begrænset effekt. Det skal dog fremhæves, at de voksne fremmedkulturelle beboere stort set deltager i samme omfang som danskere i de boligsociale aktiviteter.
Generelt set er kommunerne og beboerrådgiverne positive, når det gælder vurderingen af integrationen, mens afdelingsbestyrelserne er mere forbeholdne.

Børn og unge
Indsatsen over for børn og unge relaterede problemer har – helt i tråd med intentionerne for byudvalgsarbejdet – været blandt de højest prioriterede. Beboerrådgivernes væsentligste boligsociale projekter omhandler da også projekter for børn og unge. Lidt over halvdelen af afdelingerne har lavet legesteder for børn – og med et godt resultat mener trefjerdedel af afdelingsbestyrelserne. Halvdelen af de 53 kommuner, der indgår i undersøgelsen mener, at byudvalgsinitiativerne har hjulpet på problemer med børn og unge. Regionalt set synes der ikke at være de helt store forskelle kommunerne imellem om den sag.

Beboerrådgivere
Ansættelse af beboerrådgivere, aktivitetsmedarbejdere m.fl. er ikke noget nyt fænomen. Alligevel er en så massiv ansættelse af ca. 100 beboerrådgivere en klar nyskabelse i boligforeningernes boligsociale arbejde. Beboerrådgiverne vurderes både af de professionelle samarbejdsparter og af beboerne som værdifulde for bebyggelserne, i hvert faldt mener alle parter, at der er brug for beboerrådgivere, og at de bør fortsætte.

Sociale aktiviteter
Igangsættelse af sociale aktiviteter har haft flere formål, herunder at øge beboerdeltagelsen, forbedre sammenholdet og det sociale klima i det hele taget. Når det gælder beboernes vurdering af sammenhængen mellem beboeraktiviteter og forbedring af sammenholdet, synes det i højere grad at være beboerne i bebyggelser med sociale problemer, som mener, at aktiviteter forbedrer sammenholdet, end i bebyggelser uden sociale problemer. Derimod ser det ikke ud til, at andelen af aktive beboere er forøget gennem byudvalgets aktiviteter. Men aktivitetsniveauet var også højt i forvejen.

Samarbejdet
Forbedring af samarbejdet mellem boligafdelinger og kommuner har været et formål i sig selv tillige med etablering af lokale samarbejdsrelationer med institutioner og foreninger m.fl. Mens kommunernes og beboerrådgivernes vurdering af samarbejdet generelt er meget positivt, er afdelingsbestyrelsernes vurdering noget mere afdæmpet, og de mener – modsat kommunerne – at kommunikationen mellem dem kunne blive bedre.

Beboerrådgivernes signalement af samarbejdsrelationerne indikerer, at det visse steder har knebet med at få involveret de frivillige organisationer og, at det kun få steder er lykkedes at inddrage erhvervslivet i det boligsociale arbejde. Alt i alt er det generelle indtryk at samarbejdet mellem boligafdelinger og kommuner ikke er kommet på plads, og at især opbygningen af lokale netværk må betegnes som relativt spinkelt.

Hvordan er det gået problem/indsatsklyngerne?
Kapitlerne 3 og 4 baserer sig på en sammenligning af, hvordan beboerne i de seks såkaldte "klynger" af bebyggelser har besvaret en række spørgsmål. I dette afsnit har vi valgt en anden tilgang ved at beskrive de enkelte klynger hver for sig og fremhæve, hvad der – ifølge beboernes udsagn – kendetegner klyngernes boligsociale miljø. De to første klynger er karakteriserede ved ikke at have fået nogen social indsats, selvom klynge 2 er registreret som en klynge med væsentlige sociale problemer. Klynge 3 har udelukkende fået en social indsats og har da også kun sociale problemer. De sidste 3 klynger har alle fået alle former for indsats, selvom klynge 4 ikke har haft sociale problemer, og klynge 5 hverken har haft problemer med huslejen eller med den fysiske standard.

Klyngerne uden en social indsats:
Klynge 1 er ikke registreret for sociale problemer, men karakteriseret af fysiske og huslejemæssige problemer og har – svarende hertil – fået fysiske forbedringer og huslejenedsættelse. Klyngen omfatter følgende 6 boligafdelinger: Borup Nord II (Nivå), Gadekærvej (København), Gelsted (Suså), Gilleleje (Gilleleje), Smørum Gårdhuse (Ledøje-Smørum), Stengården (Esbjerg). Her er taget i alt 183 interview.

Bebyggelserne er karakteriseret ved en relativ stor andel kvinder blandt beboerne (70 pct.), og næsten to tredjedele af beboerne er uden for arbejdsmarkedet. I modsætning til de øvrige klynger er andelen af indvandrere meget lav – helt nede på 8 pct. Beboerne mener da også, at forekomsten af forskellige marginaliserede beboergrupper er meget lav. Det samme gælder andelen som har oplevet kriminalitet, husspektakler eller hærværk – noget der plager de andre klynger. Svarende hertil er utrygheden ved at færdes ude i bebyggelserne meget lille. Selvom der her ikke er givet en social indsats, har en meget stor andel (85 pct.) en oplevelse af, at der er sket en reduktion i forekomsten af kriminalitet mv. Når det gælder bebyggelsernes omdømme, er beboerne ret delte – knap halvdelen mener ganske vist, at bebyggelserne har et godt omdømme, men en tredjedel mener, at den har et dårligt omdømme. Men der er stort set ingen, som mener, at det er blevet forringet i periodens løb. Ligesom tilfældet er i de andre klynger, er det sociale miljø efter næsten alles mening godt, og er stort set uændret i byudvalgsperioden. På trods af disse stort set positive udsagn er der en tredjedel af beboerne, som ønsker at flytte nu.

At der også eksisterer beboeraktiviteter, som ikke er Byudvalgsinitierede, beviser beboerne i denne klynge, hvor der ikke er igangsat aktiviteter, som udspringer af Byudvalgsarbejdet. Hele 60 pct. af beboerne deltager i beboeraktiviteter, heraf 15 pct. i tre eller flere aktiviteter. Lidt over halvdelen af beboerne finder, at beboeraktiviteter forbedrer sammenholdet, hvilket er markant færre end de klynger, der har sociale problemer og har fået en social indsats. Lige over halvdelen af beboerne mener, at der er brug for en beboerrådgiver i bebyggelsen, hvilket er højt, når man tager i betragtning, at bebyggelserne i denne klynge ikke har sociale problemer.

Klynge 2 er karakteriseret ved at have alle problemtyper, men kun at have fået fysiske forbedringer og huslejenedsættelse.
Den omfatter 3 bebyggelser: Dybkærparken (Silkeborg), Lukretiavej (København) og Televænget (Købehavn S). Her er taget i alt 110 interview.
Her er beboerne relativt unge, idet halvdelen er under 40 år, og der er få på 60 år og derover. Andelen af kvinder er høj – på knap to tredjedel – mens andelen af beboere på arbejdsmarkedet ligger på lidt under 50 pct., dvs. at den ikke er så lav, som i de fleste andre klynger. Derimod er der en meget stor andel indvandrere – på lidt over 50 pct.

Næsten 50 pct. af beboerne mener, at der er kommet flere marginaliserede beboere ind i bebyggelserne i løbet af byudvalgsperioden, mens ca. 40 pct. mener, at situationen er uændret. Når det drejer sig om kriminalitet, hærværk og lignende, ser det ud til, at disse bebyggelser er relativt stærkt plaget: en tredjedel har oplevet tilfælde af kriminalitet inden for de sidste 3 måneder, lige så mange har oplevet hærværk, og noget under halvdelen har oplevet husspektakler. Utrygheden ved at færdes i bebyggelsen er da heller ikke ubetydelig – især skaber unge og indvandrere (formentlig de samme grupper) utryghed blandt en tredjedel til en fjerdedel af beboerne, og de fleste mener ikke, at dette har ændret sig i løbet af byudvalgsperioden. Ca. en femtedel har ligefrem oplevet en forværring. Også her er det sociale miljø i almindelighed godt. Dog er der – ikke overraskende – en relativt stor andel på over en tredjedel, der ikke finder at området er stille og fredeligt, og at det er blevet værre i løbet af byudvalgsperioden – hvor der jo heller ikke er blevet givet støtte til sociale indsatser.
Noget er der dog sket. Knap 60 pct. oplever, at der er mindre hærværk mv. nu end før byudvalgsinitiativerne, og lidt over en fjerdedel vurderer omdømmet som godt, mens halvdelen vurderer det som dårligt. Det er den af de seks klynger, hvor flest (lidt over en fjerdedel) karakteriserer beboernes indbyrdes forhold som dårligt. Det er en naturlig konsekvens af alt dette, at næsten halvdelen af beboerne gerne ville flytte nu.
Det er interessant, at på trods af at der er mange sociale problemer og ingen aktivitetsindsats, deltager halvdelen af beboerne i beboeraktiviteter – heraf 10 pct. i flere end to aktiviteter. tre fjerdedele af beboerne mener da også, at beboeraktiviteter forbedrer sammenholdet i en bebyggelse og hele 90 pct. mener, at der er brug for en beboerrådgiver i bebyggelsen.

Klyngerne med en social indsats:
Klynge 3 er kun registreret for at have sociale problemer og har kun fået en social indsats. Det drejer sig om følgende 6 bebyggelser:
Kongevænget (Hillerød), Skovparken (Svendborg), Dams Teglgård (Aabenraa), Skådeparken (Århus), Gl. Jennumvej (Randers), Granparken (Odense). Der er opnået i alt 209 interview i denne klynge.

Også her er der en overvægt af kvinder blandt beboerne (ca. to tredjedele). Aldersspredningen er nogenlunde som i klynge 1 dvs. en koncentration i de mellemste aldersgrupper (40-59) på 42 pct., lidt færre yngre og endnu færre ældre (24 pct.). Indvandrere udgør her ca. en femtedel af beboerne, dvs. væsentligt færre end i klynge 2 og væsentligt flere end i klynge 1. Beboernes vurdering af udviklingen i andelen af marginaliserede beboere er lige så negativ som tilfældet var i klynge 2. Dvs., at halvdelen mener, at der er kommet flere til i løbet af byudvalgsperioden, mens kun 13 pct. mener, at der nu er færre af disse beboere. Kriminalitet, husspektakler og hærværk spiller også her en rolle, men næsten to tredjedele af beboerne mener, at der er blevet mindre heraf i løbet af periodens løb. Utryghed ved at færdes i bebyggelsen nævnes af mange, og utrygheden skabes især af unge, indvandrere, alkoholikere og kriminelle ( hver gruppe nævnes af omkring 30 pct., af beboerne). Næsten en femtedel mener, at utrygheden er blevet forøget, mens ca. 10 pct. mener, at den er blevet mindre. Det er på denne baggrund ikke overraskende, at næsten halvdelen af beboerne mener, at bebyggelsernes omdømme er dårligt, samt at noget under halvdelen af beboerne ønsker at flytte nu. Også her må det imidlertid fremhæves, at det generelle sociale miljø er godt, dog er der her lidt færre som mener, at man kender og besøger hinanden end i de tidligere omtalte klynger. Alt i alt mener 60 pct. af beboerne, at det indbyrdes forhold mellem beboerne er godt – og 10 pct. mener, at det er blevet forbedret i løbet af byudvalgsperioden.

I denne klynge deltager lidt over halvdelen i beboeraktiviteter, heraf en femtedel i 3 eller flere aktiviteter, og aktivitetsniveauet har stort set været uændret i periodens løb – dog har ca. en tiendedel deltaget i flere og en anden tiendedel i færre aktiviteter. Ca. to tredjedele af beboerne mener, at beboeraktiviteter forbedrer sammenholdet, hvilket er lidt flere end i klynge 1 og lidt færre end i klynge 2, og hele 82 pct. mener, at bebyggelsen har brug for en beboerrådgiver.

Klynge 4 med fysiske og huslejemæssige problemer, har fået fysiske forbedringer, huslejenedsættelse men også en social indsats. Klyngen rummer 3 bebyggelser nemlig Albjerg-Tybjergparken (Brøndby), Margretheparken (Hirtshals) og Bjergmarken (Holbæk). Her er gennemført i alt 112 interviews.

Her er kvindeandelen på under 60 pct. og aldersspredningen på de tre grupper ret jævn, med en koncentration omkring de 40-59 årige. I modsætning til hvad tilfældet er i alle de andre klynger, er der her flere inden for end uden for arbejdsmarkedet, mens andelen af indvandrere ligger på omkring en fjerdedel. Beboerne er delte på spørgsmålet, om der er flere eller færre marginaliserede beboere nu end før byudvalgsindsatsen. Ca. en femtedel har oplevet tilfælde af kriminalitet inden for de sidste 3 måneder, mens næsten dobbelt så mange har oplevet hærværk. Men her er der sket en forbedring, idet hele tre fjerdedele af beboerne oplever, at der er mindre hærværk mv. nu end tidligere. Der er dog stadig en femtedel, som oplever, at det er utrygt at færdes i bebyggelsen på grund af unge (eller) indvandrere. Også kriminelle og misbrugere spiller en vis rolle (for omkring 15 pct. af beboerne), når det drejer sig om at skabe utryghed. De fleste vurderer, at situationen på dette område ikke har ændret sig, mens lidt over en tiendedel mener, at den er blevet bedre. Det er næsten halvdelen som mener, at bebyggelsen har et godt omdømme. Det hænger muligvis sammen med, at det sociale miljø generelt set synes at være godt, således at 70 pct. af beboerne siger, at de har et godt indbyrdes forhold. I denne klynge er der relativt mange, der synes, at der er sket forbedringer i det sociale miljø i periodens løb. Andelen, som ønsker at flytte nu, er da også på under en tredjedel af beboerne.

Også her er beboeraktiviteten høj – på næsten 70 pct. – og aktivitetsniveauet er blevet forøget i løbet af byudvalgsperioden. Knap 60 pct. tilslutter sig, at beboeraktiviteter forbedrer sammenholdet, og næsten tre fjerdedele mener, at der er brug for en beboerrådgiver i bebyggelsen.

Klynge 5 har kun sociale problemer, men har ikke desto mindre fået alle former for indsats; fysiske forbedringer, huslejenedsættelse og en social indsats. Det drejer sig om de fire bebyggelser: Eskebjerggård (Ballerup), Løget (Vejle), Varbjergparken (Haderslev) og Lindholmcentret (Nykøbing Falster). Her er taget i alt 150 interview.

Her er der kun en lidt større andel af kvinder end af mænd i bebyggelserne, og alderfordelingen er også meget lige med en tredjedel i hver af de tre aldersgrupperinger. Det er et mindretal af beboerne (knap 40 pct.), som er på arbejdsmarkedet, mens indvandrerandelen er relativt lav – på ca. en femtedel. Også her er beboerne delt på spørgsmålet, om der er kommet flere eller færre af de marginaliserede beboere. Ca. en trededel har været udsat for kriminalitet, hærværk og husspektakler, men hele 70 pct. oplever, at situationen er blevet forbedret på disse felter. Også her er det generelle sociale klima godt, og mange oplever desuden, at det er blevet forbedret i periodens løb. Alligevel mener halvdelen, at bebyggelsen har et dårligt omdømme, og 40 pct. ønsker at flytte nu.

Knap 60 pct. af beboerne deltager i beboeraktiviteter, heraf er der hele 24 pct. der deltager i 3 eller flere aktiviteter, og der er sket en vis stigning i aktivitetsniveauet. En stigning som også kan konstateres i de øvrige klynger, der har en social indsats kombineret med andre støtteformer.
Tre fjerdedele af beboerne mener, at beboeraktiviteter forbedrer sammenholdet, og næsten samtlige beboere mener, at der er brug for en beboerrådgiver i bebyggelsen.

Klynge 6 har samtlige problemer: Fysiske, huslejemæssige og sociale og har da også fået samtlige indsatsformer. Klyngen rummer de 6 bebyggelser: Store Hus (Hvidovre), Vapnagård (Helsingør), Lundtoftegade (København N), Havrevej (Thisted), Engbyen (Herning) og Charlotteager (Høje Tåstrup). Her er taget 222 interviews.

Her er kun lidt flere kvinder (57 pct.) end mænd blandt beboerne, og aldersfordelingen på de tre aldersgrupper er ret ens. Her er en noget større andel uden for arbejdsmarkedet (71 pct.) end i de øvrige klynger, mens andelen af indvandrer er på omkring en fjerdedel.

Også her er beboerne delte på spørgsmålet, om der er kommet flere eller færre marginaliserede beboere ind i bebyggelsen end før byudvalgsindsatsen. Kriminalitet, husspektakler og hærværk spiller nogenlunde den samme rolle som i de andre bebyggelser, men næsten 80 pct. af beboerne oplever, at der har fundet en forbedring sted. Utryghed ved at færdes i bebyggelsen skyldes her ikke så meget unge og indvandrere som alkoholikere. Det sociale miljø er generelt godt, om end en gruppe på omkring en fjerdedel ikke kan vurdere det og heller ikke ved, om der er sket forbedringer eller forværringer. Halvdelen af beboerne mener, at bebyggelsens omdømme er dårligt, men det er kun en fjerdedel, som ønsker at flytte nu.
Aktivitetsniveauet er relativt lavt i disse bebyggelser, idet det kun er ca. halvdelen af beboerne, der deltager i beboeraktiviteter, selvom ca. en femtedel siger at de er mere aktive nu end for 3 år siden. Godt 60 pct. af beboerne mener, at beboeraktiviteter forbedrer sammenholdet (skønt de altså ikke alle selv er aktive), og næsten samtlige beboere mener, at der er brug for en beboerrådgiver i bebyggelsen.
Tabel 1.1 er et forsøg på at give en samlet og indbyrdes vurdering af indsatsen:

Tabel 1.1. Andel beboere, der har oplevet forskellige positive ændringer i bebyggelsen samt andel der ønsker at blive boende.

Note 1: De skraverede felter angiver de 3 første på en ranglistefordeling, hvor:

Rangliste signatur:

Tabellen viser, at klynge 4 og 6 kommer bedst ud, med store relative andele beboere, der har oplevet positive ændringer eller som ønsker at blive boende, mens klynge 2 og 3 klarer sig dårligst. Klynge 4 og 6 er karakteriseret ved at have fået en samlet indsats – det har klynge 5 også, og den adskiller sig da heller ikke markant meget fra klynge 4 og 6.

Klynge 2 og 3 har ikke meget til fælles. Klynge 2 har på trods af, at den har alle problemer ikke fået nogen social indsats. Klynge 3 har kun haft sociale problemer, og har da også kun fået en social indsats.
Skal der trækkes en konklusion herfra er det, at en bredspektret indsats har den største gennemslagskraft på en række væsentlige sociale forhold. Når det gælder bebyggelsernes omdømme synes der imidlertid også at være en positiv virkning alene af fysiske forbedringer og huslejenedsættelse.

Rapportens kapitler

I kapitel 2 præsenteres bagrunden for byudvalgsarbejdet og de valgte indsatsformer. Der redegøres for formålet med evalueringen og dens tilrettelæggelse – herunder hvilke analyseredskaber og fremgangsmåder, der er anvendt i evalueringen.

I kapitel 3 belyses de boligsociale problemer fra forskellige synsvinkler. Her undersøges således en række aktører: Kommunernes, beboerrådgivernes og afdelingsbestyrelsernes samt beboernes vurdering af de sociale problemer, og udviklingen heraf.

I kapitel 4 præsenteres de forskellige sociale indsatsformer i byudvalgsarbejdet og de belyses via de udvalgte aktørers vurdering (se oven for). Dernæst fremlægges beboerrådgivernes, afdelingsbestyrelsernes og kommunernes vurdering af indsatsen. Kapitlet afsluttes med en analyse af beboernes deltagelse og deres vurdering af den sociale indsats, herunder deres mening om beboerrådgiverne.

Kapitel 5 omhandler byudvalgets forslag om forbedring af samarbejdet mellem den almennyttige boligsektor og kommunerne, hvor de lokale parter indgår i et gensidigt forpligtende samarbejde. Der foretages dog ikke en direkte effektmålning af den organisatoriske dimension. Kapitlet leder frem til en vurdering af, hvorvidt der er etableret solide samarbejdsformer mellem de involverede parter i byudvalgsarbejdet. Dette gælder både samarbejdet mellem boligorganisation, afdelingsbestyrelser, styregruppe, beboerrådgiver og beboernes deltagelse i beboerdemokratiet samt inddragelse af frivillige organisationer mv.

Litteraturliste

• Bonke, J. (red.) (1997)
  Levevilkår i Danmark. Statistisk oversigt 1997. Danmarks Statistik og Socialforskningsinstituttet. København.
• Byudvalget (1994)
  Rapport fra Byudvalget 1. Indenrigsministeren m.fl. København.
• Byudvalget (1994)
  Rapport fra Byudvalget 2. Indenrigsministeren m.fl. København.
• Byudvalget (1995)
  Status for Byudvalget. Rapport fra opfølgningsgruppen til regeringens Byudvalg om afslutning af 1. etape af Byudvalgets arbejde. Indenrigsministeren m.fl. København.
• Nyt fra Danmarks Statistik nr. 49 (1998)
  Danmarks Statistik. København.
• Omprioriteringsloven (1994)
  Lov nr. 282 af 27.4.1994 om visse almennyttige boligafdelingers omprioritering m.v. By- og Boligministeriet. København.
• Pedersen, D. O. (1999)
  Omprioriteringen i almene boligafdelinger – evaluering af et Byudvalgsinitiativ. SBI-rapport 309. Statens Byggeforskningsinstitut. Hørsholm.
• Skifter Andersen, H. (1999)
  Virkninger af Byudvalgets indsats i almene boligområder 1994-97. SBI-rapport 321. Statens Byggeforskningsinstitut. Hørsholm.
• Socialministeriet (1994)
  Boligområder med sociale problemer. Socialministeriets bidrag til Byudvalgets spørgeskemaundersøgelse. København.
• Vestergaard, H. m.fl. (1997)
  De 8 modelområder. Evaluering af et Byudvalgsinitiativ. SBI-rapport 288. Statens Byggeforskningsinstitut. Hørsholm.
• Vestergaard, H. m.fl. (1999)
  Byudvalgets boligsociale aktiviteter – 20 eksempler. SBI-rapport 311/SFI-rapport 99; 3. Statens Byggeforskningsinstitut. Hørsholm.
• Boligministeriet (1995)
  Huslejen i 1995. København.
• Uggerhøj, L. (1996)
  Lokal organisering af social integration. En undersøgelse af boligsocial indsats. Center for Forskning i Socialt Arbejde. København.